Kavram olarak Harcama Yetkilisi mali mevzuatımıza 5018 sayılı Kanun ile birlikte girmiş bulunmaktadır. Harcama, bir kamu kaynağının kanunların verdiği yetki ve belirlediği sınırlar içerisinde sarf edilmesi konusunda inisiyatif kullanılmasıdır. 5018 sayılı Kanundan önce belediyelerde bu yetki belediye başkanları tarafından kullanılmakta idi. Bunun yasal dayanağı ise; 1580 sayılı Belediye Kanununun 100/E maddesinin “Belediye bütçesinin amiri itası sıfatıyla sarf evrakını ve masarif tahakkukatını tasdik ve sarf emirlerini imzaya salahiyettardır” hükmü ile 126 ıncı maddesinin “Belediye reisleri, belediye bütçesinin amiri itasıdır…..” hükümleri idi.[1]
5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesi ile birlikte, bu Kanunun 22.12.2005 tarih ve 5436 sayılı Kanunun 1’ inci maddesi ile değişik 31’inci maddesinin “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir” hükmü ile birim amirleri harcama yetkilisi olarak belirlenmiştir. Birim amirleri tanımından belediyelerde müdürlükleri (Büyükşehir belediyelerinde daire başkanlıklarını) anlamak gerekecektir.
Yukarıdaki kanun hükümlerinden anlaşılacağı üzere 1580 sayılı Kanun “İta Amiri”, 5018 sayılı Kanun ise “Harcama Yetkilisi” ifadesini kullanmıştır. Kastedilen şey (yetki anlamında) her iki Kanunda da aynıdır. Ancak bu kavramları pratikte kullanıldıkları halleri ve içerikleri yönünden karşılaştırdığımızda, “Harcama Yetkilisi” kavramının anlam ve içerik olarak uygulama ile daha iyi örtüştüğü görülmektedir. Zira “İta” kelimesi “tediye” yani “ödeme” anlamına gelmekte olup, bir kamu harcaması sonucu ödenmesi gereken tutarın hak sahibine ödenmesi için ilgililere verilen izin/talimat anlamındadır. Sarf emirlerinin imzalanması suretiyle ödeme konusunda gerekli talimatın verilmiş olması, tam anlamıyla harcama yetkisini de içermemektedir. Ancak uygulamada bu yetki hem kamu kaynağının harcanmasında inisiyatif kullanılması hem de harcama sonucu hak sahibine ödeme yapılması için gerekli talimatın verilmesi şeklinde kullanılmakta idi. Harcama Yetkililiği ise, kamu kaynağının kullanılmasında yetki ve inisiyatif veren daha geniş anlamlı bir kavram olup uygulama ile daha iyi örtüşmektedir.
Bu açıklamalardan sonra denilebilir ki, “harcama yetkisi” ihale yetkisini de kapsayan daha geniş anlamlı bir kavramdır. Zaten aslolan harcama yetkisidir. Yani kamu kaynağı (bütçe anlamında) kullanımında bütçe ilkeleri ve mevzuatın çizdiği sınırlar dahilinde inisiyatif ve yetki kullanabilmektir. İhale yetkisi harcama yetkisinin üzerinde bir kavram olmayıp içinde bir kavramdır. Kamu kaynağı kullanımı gerektiren durumlarda, öncelikle harcama yetkisi olacak ki ihale yetkisi kullanılabilsin. İhale, harcama yetkisi kullanılırken ilgili kanunların belirlediği (ihale kanunu) usul ve esaslar dahilinde işin verilmesinde (satın alma ve yapım işleri) en uygun taliplinin seçilmesi işidir. Harcama yetkisi kullanılmadan ihale yetkisinin kullanılması mümkün değildir. Bu bağlamda ihale yetkisinin harcama yetkisi dışında düşünülmemesi gerekir. Dolayısıyla harcama yetkisine sahip olan görevlinin/yetkilinin ihale yetkisine de sahip olması gerektiği sonucu ortaya çıkmaktadır.
4734 sayılı Kanunun tanımlar bölümünde ihale yetkilisi “İdarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurulları ile usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevlilerini ifade eder” şeklinde tanımlanmıştır. Dolayısıyla ihale yetkilisinin harcama yetkisine de sahip olması gereğinin anlaşılması gerekir. Yukarıda da açıklandığı üzere harcama yetkisi olmadan ihale yapılamayacağından, ihale yetkisinin harcama yetkilisinin uhdesinde bulunduğu sonucuna varılmaktadır. Bu durum İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün “Harcama yetkilisi ve ihale yetkilisi” konulu 24.02.2006 tarih ve …../45181 sayılı Genelgeleri ile Maliye Bakanlığının aynı konulu 28.04.2006 tarih ve 2 Seri no’lu Genelgelerinde de aynı şekilde yorumlanarak açıklanmıştır.
Burada bir konuya değinmekte yarar görmekteyim. 5018 sayılı Kanunun 01.01.2006 tarihinden itibaren tüm hükümleri ile yürürlüğe gireceği, yine 5018 sayılı Kanunla (31 inci maddesi) harcama yetkisinin birim amirlerine verildiği çok önceden belli idi; bu kanunla birlikte harcama yetkilisi-ihale yetkilisi konularında bir takım tereddütlerin oluştuğu, farklı farklı yorumlar yapıldığı bilinen bir gerçek idi. Buna rağmen söz konusu Kanun yürürlüğe girmeden önce yetkili idareler tarafından bir düzenleme (tebliğ, genelge) çıkarılmadı. 5018 sayılı Kanunla ilgili olarak Maliye Bakanlığı, 4734 sayılı Kanunun uygulanması ve tereddütlerin giderilmesi konularında (53’üncü maddesi) Kamu İhale Kurumu görevli ve yetkili bulunmaktadırlar. Ancak 5018 sayılı Kanun yürürlüğe girdiği halde harcama yetkilisi ve ihale yetkilisi konularında oluşan tereddütler giderilmediği için İçişleri Bakanlığı harekete geçerek mahalli idareler açısından konuya açıklık getirmek üzere 30.12.2005 ve 24.02.2006 tarihli Genelgeleri çıkarmıştır. Peşinden Maliye Bakanlığı aynı konularda 28.04.2006 tarihli Genelgesini çıkarmıştır.
Bu açıklamalardan sonra söz konusu kavramların 2886, 4734 ve 5018 sayılı Kanunlar yönündün değerlendirmesine geçelim.
2886 sayılı Kanunun 3’üncü maddesinde ihale yetkilisi tanımlanmış, “Bu Kanunda yazılı işleri yaptırmaya ve ihaleye, idarelerin ita amirleri yetkilidir” hükmüne yer vermişti. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu yürürlüğe girdikten sonra 2886 sayılı Kanunun harcamaya ilişkin hükümlerinin uygulanabilirliği kalmamıştır. Kamu İhale Genel Tebliğinin Birinci Bölümünde “Kamu Kaynağı Kullanımı Gerektirmeyen İşler” in (kat karşılığı, arsa karşılığı gibi) 4734 sayılı Kanun kapsamına girmediği belirtilmiş. Dolayısıyla kurumların kamu kaynağı kullanımını (bütçe anlamında) gerektirmeyen işleri ile kat karşılığı, arsa karşılığı ve yap-işlet modeli ile gerçekleştirecekleri işlerinde ihale yetkilisi önceden olduğu gibi mahalli idarelerde ita amiri durumunda bulunan yöneticileri (belediye başkanları, valiler) olacaklardır.
Bu aşamada akla gelebilecek bir soru, “İta Amirliği sıfatı 1050 sayılı Kanun ile birlikte kaldırıldığına göre, daha önceden ita amiri durumunda bulunan kurumların amirlerinin (belediye başkanı) 2886 sayılı Kanuna tabi işlerde ihale yetkilisi olabilme imkânları da ortadan kalkmış mı olmaktadır?” Cevap “Hayır” olacaktır. Zira ita amirliği sıfatı harcama (ödeme) ile ilgili bir sıfattır, 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesi harcama gerektiren işlerde ihale yetkilisi olarak kendilerine bütçe ile ödenek tahsis edilen birim amirlerini göstermiştir. Zaten 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 5018 sayılı Kanunla ihale yetkilisi ve harcama yetkilisi konularında bir takım yeni düzenlemeler getirilmiş, ancak gerek bu Kanunlarla gerekse başka kanunlarla 2886 sayılı Kanundaki ihale yetkilisi ve ihale komisyonlarını değiştiren bir düzenleme getirilmemiştir. Dolayısıyla harcama gerektirmeyen ihale işleri (bu arada kat/arsa karşılığı işleri ve yap-işlet modeli dahil) ile gelir getiren ihale işlerinde ihale yetkilisi ve ihale komisyonları konularında mevcut uygulama geçerliliğini korumaktadır.
Kamu mali sistemimizi düzenleyen temel kanun 5018 sayılı Kanun olduğuna ve bu Kanunla da harcama yetkilileri olarak birim amirleri belirlendiğine ve yine aynı Kanunun 32 inci maddesinde “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür” hükmüne yer verildiğine göre; eğer harcama gerektiren işlerde de ihale yetkilisi olarak üst yönetici (belediye başkanı, veya vali) kabul edilecek olursa, aynı maddenin devamındaki “Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır” hükmü karşısında, hiyerarşik yapı içerisinde üst yöneticinin altında bulunan birim amirinin talimatı üzerine üst yöneticinin de (belediye başkanı veya vali) içinde bulunduğu ihale komisyonuna görev verilmiş olacak, bir anlamda birim amiri üst yöneticiye talimat vermiş olacaktır. Bu da hiyerarşik yapıya aykırı bir durum ortaya çıkaracaktır.
Harcama yetkililerinin belirlenmesi:
Harcama yetkisinin ihale yetkisini de kapsadığını ortaya koyduktan sonra mahalli idarelerde harcama yetkililerinin kimler olduklarına değinelim. Bir kere 5018 sayılı Kanunun getirdiği temel kural (31 inci maddesi): “Bütçeyle kendilerine ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin üst yöneticisi (birim amirleri) harcama yetkilisidir”. Mahalli idare birliklerinde harcama yetkilisinin birlik başkanı olduğu 5355 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanmıştır. Bu temel düzenleme karşısında küçük belediyelerde (özellikle kasaba belediyelerinde) harcama yetkililerinin belirlenmesinde birtakım sorunlar ortaya çıkmıştır. Zira kasaba belediyeleri için analitik bütçe sınıflandırmasının “Kurumsal Sınıflandırma” bölümünde birim öngörülmemiştir. Kurumsal sınıflandırma dört düzeyli olarak öngörüldüğünden, dördüncü düzeyde ancak kasaba belediyesinin kendisi tanımlanabilmektedir (kodlanabilmektedir). Yukarıda 5018 sayılı Kanunun temel hükmünü verirken “bütçe ile kendisine ödenek tahsis edilen” ifadesinin kullanıldığını belirtmiştik. Kasaba belediyelerinde de birim düzeyinde ödenek tahsis edilemediğinden, birimleri teşekkül ettirilmiş olsa bile birim amirleri harcama yetkilisi olarak belirlenememektedir. Bu durumu 5018 sayılı Kanun hükümlerine uydurabilmek için 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesine 22.12.2005 tarih ve 5436 sayılı Kanunun 1’inci maddesi ile “Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, …… uygun görüşü üzerine yürütülebilir” şeklinde düzenleme getirilerek mevzuat mevcut duruma uygun düzenleme yapmaya elverişli hale getirilmiştir. Tabi sadece kasaba belediyeleri için değil, teşkilat yapısı uygun olmayan ya da birimleri teşekkül ettirilememiş veya personel durumu yetersiz olan diğer belediyeler de bu düzenleme içerisine alınarak harcama yetkililerinin belirlenmesinde kolaylık tanınmıştır.
Bu düzenleme üzerine İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce 30.12.2005 tarih ve 2005/133 no’lu ve 24.02.2006 tarih ve …../45181 sayılı Genelgeleri çıkarılarak Kanunun bu hükmüne uygun düzenleme yapılmış ve kasaba belediyeleri ile nüfusu 10.000’in altındaki ilçe ve ilk kademe belediyelerinde harcama yetkilisi olarak belediye başkanları belirlenmiş, bu şekilde belirli bir nüfusa kadar genel uygun görüş verilmiş bulunmaktadır. Bu durumda nüfusu 10.000’in üzerinde olmakla birlikte 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinde belirtilen nedenlerle harcama yetkilileri belirlenemeyen diğer ilçe ve ilk kademe belediyelerinde yine İçişleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine harcama yetkisi üst yönetici veya onun belirleyeceği kişiler tarafından kullanılabilecektir.
Harcama yetkisinin devri:
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin 4’üncü fıkrasının “harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usûl ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir” hükmüne göre harcama yetkisinin devri ile bir üst yönetim kademesinde (harcama yetkilisi ve üst yönetici arasındaki yönetim kademesi) bileştirilmesi mümkün bulunmaktadır. Bu hüküm gereği Maliye Bakanlığınca 1 Seri No’lu Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ çıkarılarak konuya açıklık getirilmiştir. (31.12.2005 tarih ve 26040 4. Mükerrer Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır).
Bu tebliğ hükümlerine göre; Belediye ve il özel idareleri ile bunlara bağlı idarelerin harcama yetkilileri bu yetkilerini yardımcılarına, yardımcısı olmayanlar ise hiyerarşik olarak bir alt kademedeki yöneticilere; mahalli idare birliklerinde birlik başkanı harcama yetkisini birlik genel sekreteri, birlik müdürü veya birim amirlerine, kısmen veya tamamen devredebileceklerdir. Bu hüküm karşısında bir hususa dikkat etmek gerekecektir. Harcama yetkilileri kendi yardımcılarına, yardımcıları olmayanlar ise hiyerarşik olarak bir alt kademedeki yöneticilere yetki devri yapabilecekler, başka birim amirleri yada görevlilere harcama yetkisi devredemeyeceklerdir.
Yine aynı tebliğ hükümlerine göre, yetki devri yazılı yapılmalı ve devredilecek yetkinin sınırları açıkça belirlenmiş olmalıdır. Yetki devri üst yöneticiye, mali hizmetler birimine ve muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilmelidir.
Devredilemeyecek harcama yetkisi:
Yukarıda bahsedilen Maliye Bakanlığı tebliğine göre; her bir harcama işlemi itibarıyla, mal ve hizmet alımlarında ikiyüzellibin Yeni Türk Lirasını, yapım işlerinde ise birmilyon Yeni Türk Lirasını aşan harcamalara ilişkin harcama yetkisi hiçbir şekilde devredilemeyecektir.
Harcama yetkisinin devredilmesinin, yetkiyi devredenin idarî sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağına dair gerek 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinde gerekse yukarıda bahsedilen tebliğde hüküm bulunmaktadır.
Harcama yetkisinin birleştirilmesi;
Harcama yetkisinin birleştirilmesine ilişkin olarak 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesindeki hükme dayanılarak Maliye Bakanlığınca çıkarılan 1 Seri no’lu Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğinde, “Teşkilat yapısında üst yönetici ile harcama birimleri arasında yönetim kademesi yer almak şartıyla, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerinin harcama yetkisi harcama türleri itibarıyla kısmen veya tamamen; .….. , mahalli idarelerde ise İçişleri Bakanlığının uygun görüşü ve üst yöneticinin onayı ile bir üst yönetim kademesinde birleştirilebilir. Üst yönetici ve yardımcılarına harcama yetkisinin birleştirilmesi suretiyle harcama yetkisi verilemez.” şeklinde düzenlemeye yer verilmiştir. Bu hüküm karşısında mahalli idareler açısından harcama yetkisinin birleştirilebilmesi ancak İl Özel İdareleri ve Büyükşehir Belediyelerinde mümkün olabilecektir. Çünkü harcama birimi ile üst yönetim arasında bir makam (Genel Sekreterlik) ancak bu idarelerde bulunmaktadır. Üst yöneticinin birimlerin harcama yetkilerini kendisinde veya yardımcılarında toplama ihtimaline karşı da yine yukarıda belirtilen düzenlemeye yer verilmiştir.
Bağlı idarelerde (İSKİ, ASKİ, EGO gibi) harcama yetkilisi-ihale yetkilisi:
2560 sayılı Kanuna tabi İSKİ, ASKİ gibi su ve kanalizasyon idarelerinde; 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 9’uncu maddesinde yönetim kurulunun görevleri arasında “Genel Müdürlükçe önerilecek satma, satın alma ve ihale işlemlerini karara bağlamak ve her bütçe yılında Genel Müdürlükçe yapılabilecek alım, satım ihale ve kira bedellerinin üst sınırını belirleyerek Genel Müdüre yetki vermek” hükmüne yer verilmek suretiyle satma, satınalma ve ihale işlerinde genel müdürün ve yönetim kurulunun yetkili oldukları belirtilmiştir. Diğer taraftan 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında “kanunların verdiği yetkiye istinaden kurul kararı ile yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurula ait olur” hükmü bulunmaktadır; yine aynı madde hükmü gereğince harcama yetkilileri bütçe ile kendilerine ödenek tahsis edilen birim amirleri olduğundan bu idarelerde harcama ve ihale yetkileri nasıl kullanılacak, işlemler nasıl gerçekleştirilecektir?
Yukarıdaki hükümler doğrultusunda 2560 sayılı Kanuna tabi idarelerde (ASKİ, İSKİ vb.) ihale işinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa tabi bir iş olması durumunda harcama talimatı 5018 sayılı Kanunun 32’inci maddesine uygun olarak harcama yetkilerince (birim amirleri) verilecek, bu şekilde birimlerin talepleri genel müdür aracılığı ile yönetim kuruluna iletilecek ve ihale yetkisi yönetim kurulu tarafından kullanılacaktır. Harcamaya ilişkin ödeme emri ilgili harcama biriminde düzenlenecek ve birim amirince (harcama yetkilisi sıfatıyla) imzalanacak, sonra kayıtlara alınmak ve ödenmek üzere muhasebe servisine gönderilecektir. 2886 sayılı Kanuna tabi işlerde de ihale yetkisi yine birimlerin bu yoldaki isteği/kararı üzerine yönetim kurulu tarafından kullanılacaktır.
2560 sayılı Kanuna tabi idareler dışındaki diğer bağlı idarelerde (EGO, İETT vb.) 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa tabi işlerde ihale yetkilisi sıfatı harcama yetkilileri (birim amirleri) tarafından kullanılacaktır.
Mali Hizmetler Biriminin durumu:
5018 sayılı Kanunun (31 inci maddesi) genel hükmü gereği, mali hizmetler biriminin harcama yetkilisi Mali Hizmetler Birim Yetkilisi (amiri yada yetkilisi) dir. Ancak harcama yetkililiği konusunda mali hizmetler birimi için mevzuattan kaynaklanan bazı kısıtlamalar bulunmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinin dördüncü fıkrası, Muhasebe Yetkililerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 25’inci maddesinin üçüncü fıkrası, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 15’inci maddesi hükümleri gereğince Harcama yetkilisi ile Muhasebe yetkilisi görevleri aynı kişide birleşemeyecek; malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler malî işlem sürecinde görev alamayacaklar, onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarının hazırlanması, malî karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi malî karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında görevlendirilemeyecekler, ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda başkan ve üye olamayacaklardır.
Mali Hizmetler Birim Yöneticiliği (veya yetkililiği) ile Muhasebe Yetkililiği görevleri aynı kişide birleşmesi durumda, Mali Hizmetler Birim Yetkilisi aynı zamanda (birim amiri olarak) harcama yetkisi kullanamayacaktır. Muhasebe yetkililiği görevinin sertifikalı başka bir görevli tarafından yürütülmesi halinde Mali Hizmetler Birim Amiri harcama yetkisini kullanabilecektir. Bu durumda, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 14’üncü maddesi hükmü gereğince ön malî kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından yürütülecektir.
Genel olarak harcama yetkililerinin ihale komisyonlarında görev alıp alamayacakları konusunda 5018 sayılı Kanun ve ona bağlı ikincil mevzuatta (yönetmelikler, tebliğler, genelgeler) bir kısıtlama (mali hizmetler birimi için getirilen düzenlemeler hariç olmak üzere) bulunmamaktadır. Ancak, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 6’ıncı maddesinde ihale komisyonunun oluşumu düzenlenmiş ve “İhale yetkilisi, biri başkan olmak üzere, ikisinin ihale konusu işin uzmanı olması şartıyla, ilgili idare personelinden en az dört kişi ile muhasebe veya malî işlerden sorumlu bir personelin katılımıyla kurulacak en az beş ve tek sayıda kişiden oluşan ihale komisyonunu, yedek üyeler de dahil olmak üzere görevlendirir” hükmüne yer verilmiştir. Bu ifadeden anlaşıldığı kadarıyla; ihale yetkilisi sanki komisyonda kendisi yer almayacak, idare görevlilerinden komisyonu oluşturacaktır. Zira İfade “ihale yetkilisi kendisinin yada görevlendireceği kişinin başkanlığında …” şeklinde başlayabilirdi; ancak bu şekilde ifade kullanılmamıştır. Yine bu paralelde bir hüküm Kamu İhale Genel Tebliğinde de yer almaktadır. Tebliğin V-Tanımlar Bölümünün “İhale Yetkilisi ve İhale Komisyonu” kısmında “İhale yetkilisi ihale komisyonunda görev alamaz. Kurulların ihale yetkilisi olduğu durumlarda da kurul üyeleri ihale komisy on üyesi olamazlar” hükmü bulunmaktadır. Bu düzenlemeler karşısında ihale yetkilisinin ihale komisyonlarında görev alamayacağı kanaatindeyim.
Bu durumda özellikle küçük idarelerde ihale komisyonu oluşturmakta ilave güçlükler ortaya çıkacaktır. Örneğin, fen işleri ile ilgili bir ihale işinde konuyu en iyi bilen görevli muhtemelen birim amiridir. Onu devre dışı bıraktığımızda ihale komisyonu oluşturulması zorlaşacak, sürekli birim ve kurum dışından komisyona üye temini gerekecek, bu da her zaman mümkün olmayacaktır. Bu kısıtlamanın yalnızca mali hizmetler birimi için uygulanmasının (harcama yetkisi kullanmayan birim amirinin ön mali kontrol yetkisinden dolayı harcama süreci ve ihale komisyonlarında görev alamayacağı şeklinde) daha uygun olacağı kanaatindeyim. Tabi bu şekilde uygulama için mevzuatta buna uygun düzenleme yapılması gerekecektir.
İhale yetkisinin devri ve destek hizmetleri birimi:
Gerek 5018 sayılı Kanun, gerekse yukarıda bahsedilen genelgeler/tebliğlerin getirdiği düzenlemeler karşısında, harcama yetkisi devredilmeden yalnızca ihale yetkisinin devredilmesi de mümkün bulunmaktadır. Bunu sağlamak üzere 5018 sayıla Kanunun 60’ ıncı maddesinin ikinci fıkrası ile “Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve benzeri malî işlemlerden; idarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir. Ancak, harcama yetkililiği görevi uhdesinde kalmak şartıyla, harcama birimlerinin talebi ve üst yöneticinin onayıyla bu işlemler destek hizmetlerini yürüten birim tarafından yapılabilir” şeklinde düzenleme getirilmiştir. Tabi bu hükmün başında sayılan işlerden “satım ve kiraya verme” işleri gelir getirici işler olup 2886 sayılı Kanuna tabi olduğundan bu işlerin ihalesinin “encümen” tarafından yapılması gerekir.
Bu arada belirtmek lazımdır ki, destek hizmetleri biriminin adının illa da “Destek Hizmetleri Birimi” olması gerekmez; önemli olan o birimin fonksiyonu, yani kuruma destek hizmeti veren bir birim olmasıdır. Bu anlamda İdari ve Mali İşler, Satın alma, Makine İkmal gibi birimler destek hizmeti görebilecek birimler olarak sayılabilir. Daha geniş anlamıyla, kurumların kanunlarla kendilerine verilmiş görevleri/hizmetleri yerine getirmekle görevli olan uygulayıcı birimler (ana hizmet birimleri) dışındaki birimler de destek hizmeti gören birimler olarak nitelendirilebilecektir.
5018 sayılı Kanunun bu hükmü üzerine Maliye Bakanlığınca Harcama Yetkilileri Hakkında 2 Seri No’lu Genel Tebliğ çıkarılarak bu konuda geniş açıklamalara yer verilmiştir. 5018 ve söz konusu tebliğ hükümleri birlikte değerlendirildiğinde şu sonuçlara ulaşılabilmektedir: Kurumlar ortak ihtiyaçları durumunda bulunan, fiilen ayrılması (birimlere dağıtılması) zor olan birim maliyetlerinin çıkarılması açısından önemli bir yekun teşkil etmeyen ortak giderlerini (elektrik, su, telefon, kırtasiye gibi) başlangıçta, bütçe yapım aşamasında kurumun destek hizmetleri birimi durumunda olan biriminin ödeneklerine (bu şekilde bir birim yoksa uygun görülecek herhangi bir birime) dahil etmek suretiyle bu birim aracılığıyla karşılayabileceklerdir.
Harcama biriminin yeterli elemanı veya o iş için yeterli teknik kapasitesi bulunmaması durumunda, ya da o iş için kurumda daha uzman durumda birim bulunması halinde, harcama birimi o işin ihalesinin destek hizmetleri ya da o işin uzmanı olan birim tarafından gerçekleştirilmesini üst yöneticinin onayı ile sağlayabilecektir. Tabi birimler birbirlerinin üstü ya da amiri durumunda bulunmadıklarından bunu ancak üst yöneticinin onayı ile yapabileceklerdir. Bu durumda harcama talimatı ilgili harcama birimi tarafından düzenlenecek, işin ihalesine kadar olan (yaklaşık maliyetin belirlenmesi, şartnamenin hazırlanması gibi ihale öncesi) işler, isterse ilgili harcama birimi tarafından, istenirse de gerçekleştirme ile görevlendirilecek birim tarafından yapılabilecektir. Harcama talimatında gerçekleştirme ile görevli olanlar belirtileceğinden, ödeme evrakı ve ekine konulacak gerekli belgelerin hazırlanması ile görevli olacak gerçekleştirme görevlisi de belirlenecektir. Bu görevli yine ilgili harcama biriminden olabileceği gibi gerçekleştirme ile görevli birimden de olabilecektir.
Bu konuyla ilgili olarak Maliye Bakanlığının yukarıda bahsedilen 2 seri no’lu Tebliğinin 1’inci maddesinin ‘d’ bendinde “Harcama yetkilileri, ilgili mevzuatı uyarınca ihale usulleriyle yapılacak mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin ihale işlemlerine ilişkin olarak, ihale yetkisiyle sınırlı olmak üzere harcama yetkilerini, üst yöneticiden onay almak suretiyle, idarenin destek hizmetlerini yürüten birim yöneticilerine devredebilirler” hükmüne yer verilmek suretiyle “harcama yetkisinin ihale yetkisi ile sınırlı olarak devrinden bahsedilmiştir. Bu ifadenin yanlış olduğu kanaatindeyim. Zira mevcut mevzuat karşısında harcama yetkisi ihale yetkisini kapsayan bir kavram ancak, ihale yetkisi harcama yetkisi ihtiva etmeyen bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Harcama talimatı veremeden, gerçekleştirme işlemleri sonunda ödeme emrini imzalama yetkisi olmadan ihale yetkisinin harcama yetkisi de ihtiva ettiği söylenemez. İhale, kurum ihtiyaçlarının (satın alma, yapım işleri gibi) en ekonomik ve en uygun şartlarla, açıklık ve rekabetin sağlanması suretiyle karşılanması amacıyla işin en uygun talipliye verilmesi yada malın en uygun teklifi veren istekliden alınması konusunda isteklinin belirlenmesi işidir. Dolayısıyla ihale yetkisinin devrinde harcama yetkisinin de kısmen devrinden bahsedilemez. Burada yalnızca ihale yetkisi devredilmekte, harcama yetkisi yine ilgili birim amirinde kalmaktadır.
Harcama birimlerinin ortak ihtiyaçlarının (farklı miktarlarda olabilir) temininde yine destek hizmetleri birimi tarafından işin gerçekleştirmesi (ihalesi) yapılabilir. Bu durumda ilgili her bir harcama birimi tarafından ihtiyaçları belirlenerek üst yöneticinin onayı ile destek hizmetleri birimine ulaştırılır. Destek hizmetleri birimi kendisine bildirilen ihtiyaçları birleştirerek işin ihalesini yapar, gerçekleştirme ile ilgili belgeleri hazırlayarak ödenmek üzere ilgili harcama birimlerine ulaştırır, ödeme evrakı harcama birimi yetkilisi tarafından imzalanır, sonra ödenmek üzere muhasebe yetkilisine gönderilir; bu suretle yapılan harcamalarda her harcama biriminin kendi ödeneklerinden düşülür. Harcama birimlerince bu konuda harcama talimatı verilirken, ödeme emri ve eki belgeleri hazırlamakla görevli olacak gerçekleştirme görevlisi/görevlileri de belirtilir, zira işi gerçekleştirecek birimin gerçekleştirme görevlisine bu görev verilecekse, üst yöneticiden alınacak onayda bu hususun da belirtilmesi gerekecektir. Bu tür uygulamalara örnek olarak akaryakıt, kırtasiye, giyim yardımına müstahak personelin (işçi, memur) giyecek ihtiyaçları gösterilebilir.
Üst yöneticinin harcama yetkililiği:
Yukarıda verilen açıklamalarda belirtildiği üzere birim amirlerinin harcama yetkilisi olmaları esastır. Ancak, 5018 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen hükmü ve belirtilen tebliğ/genelgeler birlikte değerlendirildiğinde; kasaba belediyeleri ile nüfusu 10.000’in altındaki ilçe ve ilk kademe belediyelerinde harcama yetkilileri belediye başkanları olabileceklerdir. Bu durumda belediye başkanlarının yetki devri yapabilmeleri de mümkündür. Nüfusu 10.000’in üzerindeki ilçe ve ilk kademe belediyelerinde harcama yetkisi birim amirleri tarafından kullanılacak olmakla birlikte, teşkilat yapısı ve personel durumu müsait olmayan belediyelerde harcama yetkisi, İçişleri Bakanlığının uygun görüşü ile belediye başkanları veya uygun görecekleri kişiler tarafından kullanılabilecektir.
5018 sayılı Kanun 60’ıncı maddesinin dördüncü fıkrası hükmü gereğince Harcama yetkilisi ile Muhasebe yetkilisi görevleri aynı kişide birleşemeyeceğinden, bu durumda olan mahalli idarelerde, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün 24.02.2006 tarih ve …../45181 sayılı Genelgeleri (A-6 maddesi) uyarınca mali hizmetler biriminin harcama yetkisi, üst yönetici veya belirleyeceği kişi tarafından kullanılacaktır. Dolayısıyla bu birimin harcamalarında üst yönetici aynı zamanda ihale yetkilisi olacaktır.
Üst yöneticiler ayrıca, üst yönetim giderleri için (başkanlık, meclis, encümen) bütçeye konulan ödeneklerin (kadrolu özel kalem müdürü bulunmayan idarelerde) harcama yetkilisi olacaklardır.
Bunların dışında, üst yöneticilerin görev, yetki ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 11’inci, 5393 sayılı Belediye Kanununun 38’inci maddesinde sayımlaştır. Buna göre üst yöneticiler (bu arada belediye başkanları); kurum stratejilerinin oluşturulması, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımının sağlaması, kayıp ve kötüye kullanımların önlenmesi, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve 5018 sayılı Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden kendi meclislerine karşı sorumludurlar. Yine 5018 sayılı Kanunun 11’inci maddesinin son fıkrasında “Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler” hükmü bulunmaktadır. Yine 5393 sayılı Kanunun 38’inci maddesinin 1’inci fıkrasının ‘i’ bendi gereğince üst yönetici olarak belediye başkanının “bütçeyi uygulama” görevi bulunmaktadır. Tüm bu yetki görev ve sorumlulukların gereği olarak üst yöneticiler, iç kontrol sistemini o şekilde düzenleyebilirler ki, kamu kaynağı kullanılmadan ve idarece bir yüklenime girilmeden önce, harcama birimleri tarafından yapılacak işlerin, kurum stratejilerine, performans programına, bütçe ilkelerine, ayrıntılı harcama programına, kurum menfaatlerine uygunluğu, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde kullanılması, kurum ihtiyaçlarının karşılanmasında uygun zamanlamanın belirlenmesi, hizmetin/işin gerekliliği, bütçe ve nakit durumu yönlerinden değerlendirerek iş ve işlemlerin kendi uygun görüşünden geçmesini sağlayabilir. Tabi idarece yüklenime girildikten sonra bunu yapmasının anlamı olmayacaktır, zira idare aleyhine cezai şart ve kaynak israfı söz konusu olabilecektir.
Birim amirlerinin harcama yetkisi kullanmada inisiyatiflerinin sınırları:
Yukarıda detaylı olarak açıklandığı üzere, birim amirlerine harcama ve ihale yetkisi verilmiş olması onlara ödenek kullanımında keyfi hareket etme, üst yöneticinin sevk ve idaresi dışına çıkma yetkisi verir mi? Kesinlikle hayır. Yukarıda üst yöneticinin harcama ve ihale yetkisinden bahsederken genel olarak üst yöneticinin görev, yetki ve sorumluluklarından bahsetmiştik. Bu bağlamda üst yöneticinin, bütçe uygulamalarını kontrol ve izleme, birimlerin koordinasyonu, harcamaların bütçe ve ayrıntılı harcama programına uygunluğun sağlanması yönünde görev ve yetkileri bulunmaktadır. Üst yönetici bunu yine yukarıda bahsedildiği gibi iç kontrol sistemini kurup işleterek yerine getirecektir.
Yine 5018 sayılı Kanunun 31/5 maddesi hükmü gereği harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilecekler; aynı Kanunun 32/2 maddesi gereği harcama yetkilileri talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludurlar.
Değerlendirme ve Sonuç:
5018 sayılı Kanunla harcama yetkisinin birim amirlerine verilmesi ile sorumlulukların dağıtılması, bütçe ödeneğinin kullanılmasında yetkinin doğrudan program uygulayıcılarına verilmesi amaçlanmıştır. Eski uygulamada bütçe kaynaklarının kullanımında tüm yetki üst yönetici durumunda olan amire verilmişken mali yönden tüm sorumluluk saymana (kısmen de tahakkuk memuruna) yüklenmiş bulunmakta idi. Bu bakımdan yeni getirilen düzenlemenin avantajları bulunmakla birlikte birtakım dezavantajları da bulunmaktadır. Bu durum en bariz şekilde harcama yetkisi ve ihale yetkilisi konularında karşımıza çıkmaktadır. Bir kere küçük idarelerde, gerek birim amiri olarak sorumluluk yüklenebilecek görevli temininde gerekse ihale komisyonları oluşturmakta güçlükler yaşanacak; üst yöneticiler bütçe kaynağı kullanımı konusunda kendilerinin yetki kaybına uğradıklarını düşünerek uygulayıcılara doğrudan veya dolaylı olarak müdahalelerde bulunabileceklerdir. Büyük idarelerde bir çok ihale komisyonu oluşturulması gerekecek, bu da kontrol ve koordinasyonu olumsuz etkileyecek, uygulamada pratiklik sağlamayacaktır. Gerek küçük gerekse büyük idarelerde harcama yetkisi verilecek birim amirlerinin bir kısmı yeterli mali bilgiye sahip olmayabileceğinden, harcama yetkilisi olmak istemeyeceklerdir. Üst yöneticiler ise (özellikle belediye başkanları) zaten harcama yetkilerinin kendilerinde bulunmasını istemektedirler.
Bu açıklamalar ve değerlendirmeler sonucunda, harcama ve ihale yetkisinin üst yöneticinin uhdesinde verilmesinin, kaynakların tek elden sevk ve idaresini, çok başlılığın önlenmesini, sevk ve koordinasyonun kolaylaşmasını sağlayacağı; birim amirleri ile üst yöneticinin zaman zaman karşı karşıya gelmelerinin önleneceği; üst yöneticilerin uhdelerinde bulunduracakları harcama yetkilerinden bir kısmını kendi uygun görecekleri birim amiri veya diğer üst düzey görevlilere (başkan yardımcıları, genel sekreterler) devredebilme imkânının korunarak aynı zamanda kullanacakları yetkilerden dolayı mali yönden de sorumlu tutulmalarının, eskiden olduğu gibi sorumsuz yetki kullanılmasına imkân tanınmamasının, mevcut idari yapımıza ve işleyişine daha uygun düşeceği kanaatindeyim.
kaynak:Tahir Tekin, Mahalli İdareler Başmüfettişi
admin
