Kamunun Finans Haberleri Merkezi
Kamunun Finans Haberleri Merkezi
admin
Yerel Yönetimlerin Öz Gelir Yaratma Kapasitesi, Yapısal Kısıtlar ve Gelir Artırımı Konusunda Mevcut Durumun Değerlendirilmesi
Doç.Dr.Özhan ÇETİNKAYA*
GİRİŞ
Türk yerel yönetim sistemi 1982 Anayasasının 127.maddesine göre il özel idaresi, belediye ve köyden oluşmaktadır. Bunlardan il özel idaresi il sınırları içinde yaşayan halka hizmet veren en geniş kapsamlısıdır. il özel idaresi sınırı içinde birden çok belediye ve köy idaresi bulunmaktadır. Geçmişte il özel idare sınırı içinde yaşayan halkın çoğunluğu köy idaresi sınırlarındayken günümüzde halkın çoğunluğu (%75)[1] belediye idaresi sınırları içinde yaşamaktadır. Bu değişim bir anlamda modern hayata geçiş olarak kabul edildiğinde halkın daha kalabalık bölgede yaşamanın maliyetleri ile karşı karşıya kalması sonucunu doğurmuştur. Ulaşım, Çevre, Sosyal yaşam vb. konularda ortaya çıkan hizmet ihtiyaçlarındaki artışlar doğal olarak bunların karşılanması için gerekli gelir kaynaklarının da artırılmasını gerekli kılmıştır. Bir anlamda modern hayat belediye olarak adlandırılan idare sınırı içinde gelişme gösterirken halkın bu hayatın maliyetlerine katlanması sonucunu da ortaya çıkartmıştır. Özellikle belediye sınırı içinde yaşayanların nüfusundaki artış ve belediye idaresine yasalarla yüklenen görevler dikkate alındığında mevcut mahalli idareler içinde idari ve mali anlamda en önemlisi belediyeler olmuştur. Bu çerçevede yerel yönetim sorunları olarak genel anlamda belediyeler üzerinde durulmuş ve durulmaktadır. Bu çalışmada da özellikle belediye maliyesi üzerinde durulmuş olup bu idarelerin gelir sisteminin durumu, yeterliliği, gelirleri etkin kullanma anlayışı, gelir sağlama potansiyelleri ve gelir yapısında yapılabilecek iyileştirmeler hakkında genel değerlendirmeler yapılacaktır.
YEREL YÖNETİM ANLAYIŞI VE MALİYESİ
Yerel yönetimler ülkelerin belirli bölgelerinde yaşayan halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmuş olan kamu idareleridirler. Bu idarelerin varlıkları ve türleri ülkelerin tarihsel, sosyal ve ekonomik koşullarına göre değişebilmektedir. Bazı ülkelerde belediye bazı ülkelerde il yönetimleri bazı ülkelerde ise bölge yönetimleri önem kazanabilmektedir. Ancak tüm bu farklı yapılanmalara rağmen yerel yönetimlerin varlıklarındaki önemli olan ana fikir değişmemektedir. Bu ana fikir bir bölgede yaşayan insanların diğer bölgede yaşayanlara göre ihtiyaçlarının farklılaşabilmesinden dolayı ortaya çıkan hizmetlerin yerinden karşılanması ihtiyacıdır. Bölge halklarının ihtiyaç duydukları konularda bunları kendi içinde tartışmaları ve çözüm yolları aramaları bir bölgenin diğer bölgeye göre farklılığını ortaya koymaktadır. Yerel ihtiyaçlar bölgeler arasındaki doğal kaynak, sermaye, nüfus, çevre ve konum gibi nedenlerden dolayı farklılaşabilmekte olup bu ihtiyaçların karşılanmasında elde edilecek gelir kaynaklarının da değişmesine neden olabilmektedir. Örneğin, bir bölge susuzluk sorunu ile karşı karşıya kalabilirken diğer bölge ulaşım sorunu ile karşı karşıya kalabilmektedir. İki bölge arasındaki ihtiyaçların farklılığı ve maliyetleri arasındaki farklar gelirleri arasında da farklılığın ortaya çıkmasına neden olabilmektedir. Aynı şekilde bir bölgedeki gelişmişlikten dolayı evcil hayvan bakanların sayısının artması o bölgedeki yerel idarenin bu konuda hizmet vermesini gerektirebilmektedir. Bu durumda o bölge idaresinin çevrenin temizliği konusunda hayvan sahiplerinden vergi alması doğal karşılanabilmektedir (Almanya örneği). Anlaşılacağı üzere bölgesel ihtiyaçlar bölge halkının orada yaşamayı tercih etmesi sonucu ortaya çıktığından bunların karşılanmasında halkın maliyetlere katlanması ile optimum refaha ulaşılması söz konusu olur. Halkın bölgesel maliyetlere doğrudan katılması aynı zamanda harcanan vergilerin hesabını sorma bakımından daha etkin katılımın ortaya çıkmasına neden olacaktır. Bu anlayış içersinde özellikle gelişmiş ülkelerde bölge halkının kendi ihtiyaçlarını belirlemesi ve onların maliyetlerini belirleyip katkı sağlamasının önemli bir konu olduğunu belirtmek gerekmektedir. Dolayısıyla mahalli idarelerin öz gelirlerinin bölgenin ihtiyaçları ile doğrudan ilişkili olduğu, bölge halkının ihtiyaçlarını bu ihtiyaçların maliyetlerini ve gelir potansiyellerini dikkate alarak belirlemeleri gerçekçi bir kamu maliyesi disiplinin ana fikrini oluşturmaktadır.
Yerel yönetimler maliyesi içinde bu idarelerin yönetimlerinden sorumlu oldukları öz gelirleri ile kendilerine yapılan transferlerin toplamı gelir kısmını oluştururken, yerel halkın ihtiyaçları için yerel yönetimin belirlediği giderler ile merkezi idarenin yerel halk için yapılmasını istediği giderlerin toplamı ise gider kısmını oluşturmaktadır. Gelirler ile giderlerin denkleştirilmesi yasal bir zorunluluk olmakla birlikte disiplinli bir mali anlayış için de önem arz etmektedir. Optimum idare büyüklüğünü veri olarak kabul ettiğimizde giderlerin gelirleri aşması durumunda denklik bozulacak, denkliğin kurulması için ya giderler azaltılacak ya yeni olağan gelir kaynakları bulunacak, ya da olağanüstü kaynak olarak borçlanma yapılacaktır. Yerel yönetimler maliyesi gelir ve gider yapısı ile bir bütün düşünüldüğünde gelirlerin arttırılması giderlerin artması ile doğrudan ilişkili olmaktadır. Diğer bir deyişle sosyal hayattaki gelişmeler ve kalabalıklaşma ile birlikte giderlerin artması gelirlerin artırılmasını ortaya çıkaracaktır. Ancak gelirlerin artırılmasında yaşanan sıkıntılar giderlerin azaltılması konusuna idareleri yöneltmektedir. Bu konuda hizmet önceliklerinin belirlenmesi, siyasi anlamda demogojik harcamalara gidilmemesi, kamu alımlarının etkin ve verimli yapılması, yapılan işlerin kaliteli yapılması önemli sonuçlar doğurabilecektir. Gelir kaynakları öz gelirler, merkezi transferler ve borçlanma ana başlıkları altında belirtildiğinde her birine başvurmada ya da bunları arttırmada önemli olan kısıt, yasama organınca gerçekleştirilen mevcut yasal düzenlemeler olarak karşımıza çıkmaktadır. Diğer bir deyişle mahalli idarelerin gelir ihtiyaçları söz konusu olduğunda merkezi idarenin onları sınırladığı yasal çerçevede hareket edebilmektedirler. Dolayısıyla gelirlerin artırılması konusunda belediyeler ancak bir noktaya kadar etili olabilmektedirler. Bu noktadan sonra bu idarelerin yapabilecekleri diğer işlem giderlerde sağlayacakları tasarrufla ilgili olacaktır. Bu ifadeden de anlaşılacağı üzere mahalli idareler maliyesi içinde gelir kısmı konusundaki kısıtlar gider kısmında yapılabilecek etkili çalışmalarla bir anlamda hafifletilebilecektir.
Yerel yönetimlerin öz gelir yaratma kapasiteleri gelir ve giderleri ile birlikte düşünülmeli giderlerde sağlanabilecek tasarruf yerel yönetimlerin öz gelirlerinin artması şeklinde dolaylı bir düşünceyi de ortaya çıkartmalıdır.
YEREL YÖNETİMLERİN ÖZ GELİR YARATMA KAPASİTESİ
Yerel yönetimlerin öz gelir yaratma kapasitesi iki yönlü düşünülmesi gereken bir konudur. Birinci yönü gelir kaynaklarının yapısında yapılabilecek düzenlemeler ile doğrudan gelir miktarının arttırılması, ikinci yönü harcamalarda sağlanacak tasarrufla dolaylı olarak gelir arttığı sağlanmasıdır.
Doğrudan Doğruya Gelir Miktarının Arttırılması
Doğrudan doğruya gelir miktarının artırılması konusuna iki yönden bakılabilir. İlki mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde öz gelirlerin artırılması, ikincisi yeni yasal düzenlemelerle öz gelirlerin artırılmasıdır.
Yerel yönetimler içinde önemli yere sahip olan belediyelerin kendileri tarafından toplanan ve elde edilen gelirleri genel anlamda 2464 Sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, 1319 Sayılı Emlak Vergisi Kanunu ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu, 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu kapsamında değerlendirilir. Bu kanunlar kapsamında belediyelerin vergi, resim ve harç gelirleri, gayrimenkul kira ve satış gelirleri, emlak vergisi, çevre temizlik vergisi, su, ulaşım ve harcamalara katılma payları, teşebbüs gelirleri ana kalemler olarak sayılabilir.
Tablo 1
Türkiye’deki Tüm Belediyelerin Bütçe Gerçekleşmelerinin Büyüklükleri (2006–2009)
Bin TL
| 2006 | % | 2007 | % | 2008 | % | 2009 | % | ||
| Gelirler | 20.372.864 | 100 | 23.648.122 | 100 | 25.736.012 | 100 | 26.844.961 | 100 | |
| 1 | Vergi Gelirleri ve Harcamalara Katılma Payı | 3.597.525 | 17,66 | 4.004.416 | 16,93 | 4.421.796 | 17,18 | 3.631.028 | 13,53 |
| 2 | Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri | 3.008.719 | 14,77 | 3.742.518 | 15,83 | 3.751.749 | 14,58 | 4.123.985 | 15,36 |
| 3 | Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler | 369.334 | 1,81 | 578.895 | 2,45 | 496.871 | 1,93 | 375.120 | 1,40 |
| 4 | Faizler, Paylar ve Cezalar | 11.248.160 | 55,21 | 13.361.270 | 56,50 | 15.364.891 | 59,70 | 16.787.113 | 62,53 |
| 5 | Sermaye Gelirleri | 1.819.114 | 8,93 | 1.897.844 | 8,03 | 1.664.835 | 6,47 | 1.243.331 | 4,64 |
| 6 | Alacaklardan Tahsilatlar | 330.012 | 1,62 | 63.179 | 0,27 | 35.870 | 0,14 | 684.384 | 2,54 |
Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni, Tüm Belediyeler Bütçe Gerçekleşmeleri Tabloları (2006-2009 yılları),
Tablo 1 ’den görüldüğü üzere belediyeler 100 TL’lik gelirlerinin yaklaşık % 37’sini yukarıda belirtilen kanunlar çerçevesinde kendilerine bırakılan gelir kaynaklarından (1+2+3+5+6) elde etmektedirler. Ancak tüm gelirlerin sadece % 17’sini (1 numaralı) vergi, resim ve harcamalara katılma paylarından, % 20’sini ise teşebbüs, mülkiyet ve sermaye gelirlerinden sağlamaktadırlar. Teşebbüs, mülkiyet ve sermaye gelirleri içinde hizmet gelirleri, kurum hâsılatları ve karları, kira gelirleri, taşınır ve taşınmaz satış gelirleri yer almaktadır. Son dört yıllık dönemde sermaye gelirleri başlığı altında taşınır ve taşınmaz mal gelirleri azalırken teşebbüs ve mülkiyet gelirleri durumu koruyucu bir görüntü çizmiştir. Mülkiyet gelirleri içinde emlak vergisi dikkat çekmekte ancak tüm belediye gelirleri içinde %7’ye bile ulaşmamaktadır[2]. Ancak belirtilen rakamlar tüm belediyeleri ilgilendiren genel rakamlar olduğundan küçük, orta ve büyükşehir ayrımına göre değerlendirme yapıldığında bu rakamların değiştiğini belirtmek gerekir.
Tablo 2
Belediye Vergilerinin Alt Kalemler İtibariyle Büyüklükleri (2006–2009)
Bin TL
| 2006 | % | 2007 | % | 2008 | % | 2009 | % | |
| Belediye Vergi Gelirleri | 3.347.587 | 93,05 | 3.678.464 | 91,86 | 4.077.274 | 92,21 | 3.631.028 | 90,93 |
| Mülkiyet Üzerinden Alınan Vergiler | 1.627.645 | 45,24 | 1.723.573 | 43,04 | 1.983.109 | 44,85 | 2.113.620 | 52,93 |
| Bina Vergisi | 955.739 | 26,57 | 989.494 | 24,71 | 1.231.111 | 27,84 | 1.318.089 | 33,01 |
| Arsa Vergisi | 415.533 | 11,55 | 449.953 | 11,24 | 458.957 | 10,38 | 478.616 | 11,13 |
| Arazi Vergisi | 25.081 | 0,70 | 24.802 | 0,62 | 27.316 | 0,62 | 27.392 | 0,72 |
| Çevre Temizlik Vergisi | 231.292 | 6,43 | 259.324 | 6,48 | 265.725 | 6,01 | 289.523 | 7,40 |
| Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri | 659.701 | 18,34 | 708.091 | 17,68 | 857.621 | 19,40 | 320.526 | 8,02 |
| Haberleşme Vergisi | 55.515 | 1,54 | 55.966 | 1,40 | 59.981 | 1,36 | 50.530 | 1,34 |
| Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi | 419.513 | 11,66 | 431.816 | 10,78 | 544.540 | 12,31 | 8.243 | 0,22 |
| Eğlence Vergisi | 61.571 | 1,71 | 77.313 | 1,93 | 90.834 | 2,05 | 96.681 | 2,55 |
| Yangın Sigortası Vergisi | 18.184 | 0,51 | 19.569 | 0,49 | 21.379 | 0,48 | 18.470 | 0,49 |
| İlan ve Reklam Vergisi | 104.918 | 2,92 | 123.427 | 3,08 | 140.887 | 3,19 | 146.602 | 4,26 |
| Harçlar | 1.029.949 | 28,63 | 1.228.316 | 30,67 | 1.222.138 | 27,64 | 1.179.155 | 29,53 |
| Bina İnşaat Harcı | 309.241 | 8,60 | 367.295 | 9,17 | 333.831 | 7,55 | 295.585 | 6,86 |
| Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı | 13.569 | 0,38 | 16.957 | 0,42 | 15.306 | 0,35 | 15.358 | 0,39 |
| İşgal Harcı | 160.772 | 4,47 | 193.980 | 4,84 | 202.444 | 4,58 | 212.855 | 5,42 |
| İşyeri Açma İzni Harcı | 34.676 | 0,96 | 41.595 | 1,04 | 42.273 | 0,96 | 40.154 | 1,00 |
| Kaynak Suları Harcı | 1.706 | 0,05 | 2.537 | 0,06 | 3.250 | 0,07 | 3.447 | 0,08 |
| Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı | 1.595 | 0,04 | 5.558 | 0,14 | 4.824 | 0,11 | 1.985 | 0,06 |
| Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı | 18.824 | 0,52 | 21.169 | 0,53 | 24.115 | 0,55 | 24.705 | 0,82 |
| Tellallık Harcı | 19.882 | 0,55 | 25.727 | 0,64 | 26.874 | 0,61 | 30.095 | 0,72 |
| Toptancı Hali Resmi | 108.303 | 3,01 | 135.044 | 3,37 | 138.609 | 3,13 | 141.609 | 3,96 |
| Yapı Kullanma İzni Harcı | 73.688 | 2,05 | 92.382 | 2,31 | 103.956 | 2,35 | 105.870 | 2,57 |
| Diğer Harçlar | 287.693 | 8,00 | 326.072 | 8,14 | 326.656 | 7,39 | 307.492 | 7,19 |
| Başka Yerde Sınıflandırılmayan Vergiler | 30.292 | 0,84 | 18.484 | 0,46 | 14.406 | 0,33 | 17.727 | 0,44 |
| Kamu Harcamalarına Katılma Payları | 249.938 | 6,95 | 325.952 | 8,14 | 344.522 | 7,79 | 362.068 | 9,07 |
| Kanalizasyon Harcamalarına Katılma Payı | 32.268 | 0,90 | 34.628 | 0,86 | 34.405 | 0,78 | 39.204 | 0,92 |
| Su Tesisleri Harcamalarına Katılma Payı | 16.682 | 0,46 | 18.023 | 0,45 | 17.084 | 0,39 | 17.231 | 0,47 |
| Yol Harcamalarına Katılma Payı | 121.592 | 3,38 | 164.737 | 4,11 | 174.689 | 3,95 | 161.555 | 3,18 |
| Diğer Harcamalara Katılma Payları | 79.396 | 2,21 | 108.564 | 2,71 | 118.344 | 2,68 | 144.078 | 3,53 |
| TOPLAM | 3.597.525 | 100,00 | 4.004.416 | 100,00 | 4.421.796 | 100,00 | 3.993.056 | 100,00 |
Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni, Tüm Belediyeler Bütçe Gelirleri Tabloları (2006-2009 yılları),
Tablolardaki rakamların durumundan çıkartabileceğimiz genel sonuç belediyelerin kendi sundukları hizmetler karşılığı sağladıkları gelirin, vergi adı ile toplanan gelirden daha fazla olduğudur. Belediyelerin vergi ve harçlardan elde ettikleri gelirleri arttırma imkânları mevcut yasal kısıtlardan dolayı yoktur. 2464 sayılı yasaya göre toplanan vergi ve harçların tarifeleri belirli aralıklarda tutar olarak belirlenenler (İlan ve Reklam Vergisi, Çevre temizlik Vergisi, İşgal Harcı gibi), oranı tek bir oran olarak belirlenenler (haberleşme vergisi gibi), oranı birkaç oran olarak belirlenenler (Elektrik ve Havagazı vergisi, Eğlence Vergisi gibi) şeklindedir. Belediyelerin yönetiminde olan bu vergi ve harçların oran ve tarifelerinin belirlenmesi yasa hükmü ile gerçekleşmekte ancak yasa bazılarında aralıklar belirlerken bu aralıklardaki oran ve tutarları belirleme hakkını ilgili belediyelere bırakmaktadır. Bu uygulamayla belediyelerin kısıtlı bir mali özerkliğinin olduğu anlaşılmaktadır. İlgili belediye ancak yasa ile kendisine verilen sınırlar içinde hareket edebilmektedir. Kullanılabilecek en üst sınır yasa ile belirlendiğinden daha fazla gelir toplama imkânı ortadan kalkmaktadır. Bu uygulama belediyeler için bir kısıt olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu konuda yasal düzenlemeler yapılsa bile aslında rakamlara bakıldığında bu kaynağın belediyeler için kuvvetli bir gelir kaynağı olmadığı da anlaşılmaktadır. Örneğin 2008 yılı için 25.7 milyar TL olan tüm belediye gelirleri miktarı içinde vergi ve harç kalemi yaklaşık 4 milyar TL dir. Bu rakamın artırılması konusunda yasal düzenlemeler yapılıp ilk etapta yüzde yirmi beş arttığını varsaysak bile artış 1 milyar TL olacak bu da tüm belediye gelirleri içinde % 4’lük artışa denk gelecektir. Ancak bu artış belediyeler için yeterli bir artış olmayacak yerinden yönetim anlayışını kuvvetlendirmeyecektir. O zaman belediyelerin tarifelerini daha rahat belirleyebildikleri ve vergi gelirlerinden daha fazla olduğu gözüken su, ulaşım, otopark vb gelirleri artırmaları onlar için daha kolay gelir sağlama imkânı olarak değerlendirilebilir. Ancak bu durumun siyasi sonuçlarını ilgili belediyenin hesaplaması da önemli bir konu olacaktır.
Belediyelerin mevcut yapı içinde vergi gelirlerini artırmalarının belli kısıtlar içinde kaldığını belirttik. Mevcut yasal durum içinde gelir miktarının artırılması bir noktaya kadar gerçekleşiyorsa ve daha fazla artırılamıyorsa yapılması gereken, yeni yasal düzenlemelerle idarelere yeni vergi kaynakları sağlamaktır. Merkezi idarenin yeni vergiler koyması ya da topladığı (yerel nitelikleri kuvvetli olan) bazı vergileri belediyelere bırakması doğrudan gelir miktarının artırılmasını sağlayacak bir çözüm olacaktır.
Dolaylı Olarak Gelir Miktarının Artırılması
Belediyelerin öz gelirlerinin artırılması vergiye konu olayların artması ya da vergi oran ve tarifelerindeki artışlarla olması doğrudan doğruya gelir artışı olarak değerlendirilirken, mevcut gelirlerin giderlere paylaştırılmasında verimlilik, etkinlik ve tutumluluk (VET) çerçevesinde hareket edilerek gelir artığı sağlanması dolaylı olarak gelirlerin artmasını sağlayacaktır. VET çerçevesinde kaynakların etkin ve verimli kullanılması bağlamında halkın yönetime katılarak önceliklere göre kaynakların paylaştırılması, yatırımların plan ve programlara göre yapılması (stratejik planlama), yöneticilerin idari ve mali konularda hassas davranmaları ve demagojik harcamalarda bulunmamaları belediyelerin gelir artığı ile karşılaşmasını sağlayacaktır.
Kaynakların etkin ve verimli kullanılması çok geniş bir konu olmakla birlikte bir yönü “az para ile çok iş” düşüncesini gerçekleştirebilmektir. Bu düşüncenin hayata geçirilmesinde etkisi olan bir konu belediyelerin yaptıkları mal ve hizmet alımlarında kullandıkları ihale sistemidir. Tüm kamu için geçerli olan ihale sistemi belediyelerin alımlarında da kullanılmakta olup işi en düşük fiyattan gerçekleştirme üzerine kuruludur. İhale sisteminde özellikle üzerinde durulması gereken konu idarenin belirlediği yaklaşık maliyetlerdir. İhalelerde verilecek olan teklifler yaklaşık maliyetlere göre tespit edilmektedir. Teklif sahibi firmalardan hangisinin teklifi en aşağı ise ihaleyi o kazanmış olmaktadır. Ancak burada üzerinde durulması gereken hassas bir nokta vardır. O da yaklaşık maliyetlerin belirlenmesindeki fiyat araştırmalarıdır. İdarelerin bu maliyet belirlemelerini sağlıklı yapmamaları ve özellikle yüksek yapmaları firmalar ne kadar aşağıya teklif verseler de işin yüksek fiyattan ihale edilmesi sonucunu doğurmaktadır. Eğer bu noktada firmalar ile idare arasında yakın ilişkisi de söz konusu olursa o zaman idarenin mal ve hizmeti düşük fiyattan aldığı gözükse de aslında yüksek fiyattan alması sonucu doğmaktadır. Belediyelerin kamu alımları içindeki 2010 yılı ilk altı aylık payı Tablo 3 ‘den de anlaşılacağı üzere % 23.11 olmuştur.
Tablo 3
4734 Sayılı Kanun Kapsamında Yürütülen Kamu Alımlarının
Bütçe Türlerine Göre Sınıflandırılması
| Kamu Alımları Tutarı (2010 altı aylık) |
| Bütçe Türü 1000 TL % |
| Genel Bütçe 16.385.131 54,01 |
| Özel Bütçe 2.279.385 7,51 |
| Düzenleme Denetleme Kuruluş Bütçesi 28.636 0,09 |
| İl Özel İdare Bütçesi 632.937 2,09 |
| Belediyeler 7.011.567 23,11 |
| KİT’ler(1) 3.868.625 12,75 |
| Mahalli İdare Birlikleri Bütçesi 36.745 0,12 |
| Sosyal Güvenlik Kuruluşları Bütçesi 94.863 0,31 |
| Toplam 30.337.889 100 |
Kaynak: Kamu Alımları İzleme Raporu ( 01.01.2010-01.06.2010), KİK, Ağustos-2010.
Rakamsal olarak 7 milyar TL tutarında bir alım gerçekleşmiştir. Bu alımlarda yukarıda bahsettiğimiz konu çerçevesinde % 20-30[3] dolayında yaklaşık maliyetlerde fazla belirleme olduğunu söylediğimizde ortaya çıkabilecek rakam en az 1,5 milyar TL olacaktır. Bu rakamın yıllık olarak dikkate alınması durumunda (yaklaşık 3 milyar TL gibi) belediye ihale uygulamalarında “yaklaşık olarak 2009 yılı tüm belediye gelirlerinin % 11.2’si (2009 yıl gelir toplamı 26.8 milyar TL) kadar fazladan harcama yapılmıştır” diyebiliriz. Bu durumu belediye harcamalarını dikkate alarak da değerlendirebiliriz. Örneğin 2009 yılı tüm belediye harcamalarının tamamı 31 milyar TL olduğunu dikkate aldığımızda[4] ihalelerdeki fazla harcamaların toplam belediye harcamalarının yaklaşık % 10’u olduğunu söyleyebiliriz. Ayrıca 2009 yılı tüm belediyeler gelir ve giderleri arasındaki farkın gider fazlalığı olarak yaklaşık 4 milyar TL (31 milyar TL–26,8 milyar TL) olduğunu hesapladığımızda ihalelerdeki bu uygulamaların olmaması durumunda gelir ve giderler arasında denkliğin sağlanabileceği sonucu ortaya çıkacaktır.
Kaynakların etkin ve verimli kullanılması konusunun bir diğer yönü özellikle yapım işlerindeki disiplinsizliktir. Disiplinsizlik ifadesi burada geniş anlam yüklenerek belirtilmiş olup içeriğinde yapılan işlerle ilgili olarak doğru işin belirlenmemesi, işteki kalitesizlik, işi teslim alanların işi sahiplenmemeleri dolayısıyla işi gerçekçi şekilde kontrol ederek almamaları, işin daha sonra ilave işlerle tamamlanarak (plansızlık) işin miktarının büyümesinin yer aldığını söyleyebiliriz. Bu konuda basit bir örnek verilebilir. Belediyelerin üst yapıya alt yapıdan daha fazla önem verdikleri geçmişten günümüze bilinen bir durumdur. Üst yapı çalışmaları yapılıp sonradan yapılan çalışmalar sonucu alt yapı gerektiği için alt yapı çalışmalarının başlaması üst yapı için harcanan paraların boşa gitmesine neden olmaktadır. Bu durum özellikle belediye yönetimlerinin değişmesi ile daha çok kendini göstermektedir. Belediyelerdeki yapım işlerinde (asfalt, köprü, alt geçit, kaldırım vb) dikkati çeken bir diğer konu yapılacak işlerle ilgili koordinasyonsuzluktur. Bu gerek kurumlar arası gerekse kurum içi olabilmektedir. Her iki durumda da yapılan işlerin bir başka iş için bozulması ve tekrar yapılması kaynak savurganlığını ortaya çıkarmaktadır. Örneğin bir caddenin asfaltlanması ancak daha sonra yağmur sularının su taşkınına neden olması ile o caddeye kanalizasyon döşenmesi atılan asfaltın boşa gitmesine neden olmaktadır.
Kaynakların etkin ve verimli kullanılması konusunda son yıllarda uygulamaya giren stratejik plan çalışmaları da belediyeler açısından önemli çalışmalardır. Stratejik planlama çalışmalarının belediyelerde yerel halk ve sivil toplum katılımıyla katılımcı anlayış içinde yapılması önceliklerin birlikte belirlenmesi ve kaynakların doğru yerlere ayrılması ile gelirlerin etkin kullanılması sonucu ortaya çıkacaktır. Ancak katılımcılığın sadece yerel halkın isteklerinin yerine getirilmesi şeklinde değil yerel halka bölge ile ilgili öncelikleri bölgeyi daha geniş çerçeveden bilen idarenin anlatmasıyla da sağlanması gerekmektedir. Aksi durumda halk her şeyi isteyebilir, olmazsa seçimlerde oyunu farklı adaya kullanarak cevap verebilir. Bu konuda örneğin belediye idaresinin yapması gereken kaldırım, asfalt, kanalizasyon vb işler varken yüzme havuzu, stadyum, kayak pisti, hayvanat bahçesi vb konularda harcamalar yapması önceliklere göre hareket edilmemesine idarenin daha sonra daha maliyetli işlerle karşılaşması verilebilir. Bu gibi durumlarda idare bölgeyle ilgili olarak halka öncelikleri ve kaynaklarının durumunu anlatmalı aynı zamanda da kendisi popülist davranmadan ihtiyaçlar için gereken yatırımları yapmalıdır ki kaynaklar etkin kullanmış olsun.
Kaynakların etkin ve verimli kullanılması kapsamında bir diğer konu da küçük belediye olarak adlandırdığımız nüfusu 10.000’e kadar olan belediyelerin mali yapı profilleridir. Tüm belediyelerin harcama kalemlerine 2009 yılı için bakıldığında “mal ve hizmet alım ile sermaye giderleri” harcamaların yaklaşık %60’ını oluşturmuştur. Bu rakam küçük belediyelerde de aynı gözükmektedir. Ancak tüm belediyelerde personel harcamaları % 20,6’lık paya sahipken küçük belediyelerde bu pay % 29’a yükselmektedir. 2009 yılında tüm belediyelerde yapılan 6.4 milyar TL’lik personel harcamasının 4.1 milyar TL’si küçük belediyeler tarafından yapılmıştır. Diğer bir deyişle belediyeler arasındaki personel harcamalarının % 65’lik kısmını küçük belediyelere ait olmuştur. Ayrıca yine 2009 yılı Mahalli İdareler Genel Raporunda tüm belediyelerin yaptığı mal ve hizmet alımlarının 10.4 milyar TL olduğu bunun 6 milyar TL’sinin küçük belediyeler[5] tarafından yapıldığı görülmektedir.
Tablo 4
Belediye Türlerine Göre Personel Sayıları (2009)
| Belediye Türü | Yönetici Personel* | İdari Personel | Teknik Personel | Sağlık Personeli | Yardımcı Hizmet Personeli | Zabıta Personeli | İtfaiye Personeli | Diğer Kadrolardaki Personel | Toplam Memur Sayısı | Sözleşmeli Personel | Sürekli
İşçi |
Geçici İşçi | Toplam |
| Büyükşehir e Belediyeleri | 871 | 4.017 | 2.288 | 673 | 448 | 2.567 | 4.345 | 277 | 15.486 | 4.835 | 15.733 | 605 | 36.659 |
| İl Belediyesi | 793 | 3.148 | 1.633 | 158 | 425 | 1.762 | 1.375 | 478 | 9.772 | 1.183 | 19.455 | 289 | 30.699 |
| İlçe Belediyeleri | 2.919 | 13.623 | 5.342 | 936 | 2.039 | 9.001 | 2.756 | 2.556 | 39.172 | 6.516 | 67.956 | 6.204 | 119.848 |
| BeldeBelediyeleri | 811 | 4.582 | 869 | 107 | 896 | 1.948 | 1.444 | 1.531 | 12.188 | 986 | 21.203 | 2.458 | 36.835 |
| Toplam | 5.394 | 25.370 | 10.132 | 1.874 | 3.808 | 15.278 | 9.920 | 4.842 | 76.618 | 13.520 | 124.347 | 9.556 | 224.041 |
Kaynak: 2009 yılı Mahalli İdareler Genel Raporu.
Küçük belediyelerin mal ve hizmet alımlarındaki liderlikleri yanında Tablo 4’deki personel yapısına bakıldığında da ayrıca emek yoğun işler yaptıkları izlenimi doğmaktadır. Personel harcamalarının fazla olması bu idarelerin işleyişlerinin rahat olabileceği düşüncesine sahip olmamızı sağlasa da gereksiz personel istihdamının olduğu izlenimini de vermektedir. Büyükşehir ve il belediyeleri ile ilçe ve belde belediyelerinin yönettikleri kaynak miktarları ve yaptıkları harcamaların büyüklükleri dikkate alındığında personel harcamaları anlamında küçük belediyelerin hizmetleri daha yüksek maliyetlerde ürettikleri söylenebilir. Örneğin tüm belediye giderleri 2009 yılında 31 milyar TL iken bunun 14 milyar TL’sini gerçekleştiren küçük belediyelerin personel sayısı toplamı 156.683 iken 17 milyar TL’sini gerçekleştiren büyük belediyelerin personel sayısı toplamı 67.358 olmuştur.
GENEL DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER
Yerel yönetimlerin öz gelir yaratma kapasitesinin incelemesini yapan bu çalışma ile birlikte genel anlamda gelirlerin artırılması konusunda iki yol vardır. Birincisi gelir kaynaklarından elde edilen gelir miktarının artırılması, ikincisi harcamalarda yapılacak etkin kullanımlar sonucunda sağlanacak tasarruflarla gelir artığının sağlanmasıdır. Ancak birinci yol içinde gelir miktarının artırılmasında da iki ara yol vardır. Bunlardan birincisi mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde gelir miktarını artırmak, ikincisi ise yeni yasal düzenlemeler yaparak gelir miktarını artırmaktır. Çalışmanın içinde değinilen konular kapsamında gelir miktarının artırılması konusunda getirilebilecek öneriler aşağıdaki şekilde belirtilebilir;
1- Belediyelerin tabi oldukları yasal mevzuat çerçevesinde topladıkları vergi, resim ve harç türündeki gelirlerin oranlarında artış yapılması gerekmektedir. Örneğin “Emlak Vergisi”nin konusunu oluşturan emlak değerlerinin düşük tespit edilmesi[6] ve oranlarının düşük olması belediyelerin bu gelirden yeterli ölçüde yararlanmasını engellemektedir[7]. Yerinden yönetim anlayışının kurulması için kuvvetli bir vergi olan emlak vergisinin belediye gelirleri içindeki payının artırılması yerel bilincin artmasına da imkân tanıyacaktır.
2-Belediyelerin öz vergi gelirleri ve harçlarının tutarları 2005 yılından günümüze güncellenmemiştir[8]. Bu gelirlerin yeniden değerleme oranında endekslenmesi ile güncel hale getirilmesi ile beraber belediyelerin bu vergilerin tahsilinde gereken özeni göstermeleri belediyelere azda olsa gelir artışı imkânı verecektir.
3- “Çevre Temizlik Vergisi” oranları taşıdığı önem dikkate alınarak artırılması gerekmektedir. Tüm belediye vergi gelirleri içindeki payı 2009 yılında % 7,8 olan bu verginin en az iki ya da üç kat artırılması ile yine hissedilerek ödenen bir vergi olmasının sağlanması sonucu yerel bilincin gerçekleşmesine katkı sağlayacaktır.
4- Yerel bilincin kuvvetlenmesi ve yerinden yönetim anlayışının önem kazanması anlamında merkezi yönetim vergi gelirleri içinde yer alan “Motorlu Taşıtlar Vergi”sinin belediyelere bırakılması önemli bir düşüncedir. Mevcut uygulamada genel bütçe vergi torbasında yer alan bu verginin dolaylı olarak %2.85’i belediyelere aktarılmaktadır. Bu uygulamanın tersine döndürülerek belediyeler tarafından toplanıp merkezi idareye pay verilmesi şeklinde uygulanması sağlanmalıdır. Merkezi yönetim vergi gelirleri içindeki payı son yıllarda % 1.8 olan bu verginin belediyelere bırakılması durumunda tüm belediye gelirlerinin yaklaşık %15 artması sonucunu doğuracaktır[9]. 2008 yılında MTV geliri 4 milyar TL iken belediyelerin gelir-gider açığının 5 milyar TL olduğu dikkate alındığında motorlu taşıtlar vergisinin belediye bütçesinde etkisin ne kadar fazla olabileceği anlaşılmaktadır.
5- Belediye harçlarının genel anlamda oranlarının artırılması ile birlikte belediye gelirleri içinde çok az yer tutan ancak taşıdığı önem dikkate alındığında özellikle bir anlamda yerel bölgenin üstünlüklerinden yararlanma olarak ya da yerel bölgeye çekimi arttırma anlamında kullanılabilecek olan “İş Yeri Açma İzni Harcının” artırılması ile yerinden yönetim anlayışının kuvvetlenmesine katkı sağlanmalıdır.
6- Yerel bölgenin üstünlükleri ya da zayıflıkları bağlamında o bölgenin avantajlarından yararlanmak (doğal güzellikler, iş imkanları vb) isteyenlerin o bölgeye taşınmaları ya da o bölgede konaklamaları durumunda yaşamanın-konaklamanın maliyetine katlanmaları bağlamında “Hemşeri Vergisi”, “Konaklama Vergisi” alınması söz konusu olmalıdır.
Yerinden yönetim anlayışı kaynak kullanımı, yerel bilincin yerleşmesi ve yerel mutluluk anlamında önemlidir. Bunun sağlanmasında öz gelirlerin yeri farklıdır. Belediye öz gelirlerinin (özellikle vergi ve harçlar) toplam gelirleri içindeki payı son yıllarda yaklaşık % 37 olmuştur. Bu pay diğer ülkelerde % 60 dolayındadır[10]. O ülkeler incelendiğinde kendi isteklerini kendileri finanse edenlerin mali ve sosyal açıdan daha rahat ve gelişmiş oldukları görülmektedir.
7- Kaynakların etkin kullanımı kapsamında giderlerde sağlanacak tasarruflar ile gelir-gider arasındaki farkın kapatılması söz konusu olabilecektir. Giderlerde sağlanacak tasarruf stratejik plan çalışmaları ile doğru orantılıdır. Öncelikle “stratejik plan” çalışmalarının hizmet sunmakla görevli belediyeler için çok önemli olduğu bu anlamda belediyelerin disipline edilmesi gerektiği belirtilmelidir[11]. Stratejik plan yapma konusunda zorunluluk sınırı olan 50.000 nüfus altı belediyelerin hazırlık yapmamaları uygulaması kaldırılmalıdır. Kaynak kullanımı ve harcama büyüklüğü açısından önemli boyuta sahip bu belediyelerin bir anlamda disiplin dışında bırakılması etkin kaynak kullanımını zedelemektedir. Stratejik plan yapan belediyelerin ise hazırladıkları planları içlerine sindirmeleri göstermelik plan hazırlamamaları, hazırlanan planlara mümkün olduğunca uymaları gerekmektedir. Ayrıca belediyelerin stratejik plan çalışmalarının takibi ve kontrolü konusunda yerel yönetimlerin kendi bünyelerinde uzman kişilerin çalıştırılması sağlanmalıdır.
8- Belediyelerde mal ve hizmet alımlarında kullanılan ihale sistemi içindeki gerek açık ihale gerekse doğrudan temin uygulamalarında “Yaklaşık Maliyet Hesaplamaları”nın gerçekçi piyasa fiyatları dikkate alınarak yapılması gerekmektedir. Bu konuda idarelerin ihale hazırlık çalışmalarını yapan bürolarındaki elemanların eğitimli, güvenilir ve araştırmacı kimliği ağır basan kişiler olmasına özen gösterilmelidir. İhale ile ilgili işlemlerde yer alan sorumlularında gerekli özeni göstermeleri gerekmektedir.
9- Belediyelerin yaptıkları özellikle yapım işlerinin beldeye uzun yıllar hizmet edecek türde doğru ve kaliteli işler olmasına dikkat edilmeli, yapılan işler arasında koordinasyon olmalı, yapılan işler eksik olup parça parça bitirilmemeli bir proje kapsamında bir bakışta değerlendirilmelidir.
10- Belediyelerde özel sektörün dinamizminden yararlanmalı gerek yap-işlet-devret, gerekse ortaklık[12] şeklindeki uygulamalara gidilerek en az kaynak kullanmaya çalışılmalıdır.
Yapılan değerleme ve öneriler kapsamında belediyelerin nüfus artışı ve toplumsal gelişmeye bağlı olarak ortaya çıkan gider artışını karşılayacak gelir miktarı artışını sağlamak üzere hem gelir hem gider tarafında yapılması gerekenler vardır. Kamu maliyesinin gelir ve gider yönü ile bir bütün olduğu dikkate alındığında gelirlerin yetmemesi durumunda gelir kaynaklarının artırılması çözümünü öne sürmeden önce harcamaların durumunun gözden geçirilmesi önemli bir adım olmalıdır. Yerinden yönetim anlayışı çerçevesinde yapılacak hizmetlerin öncelik sırasına göre belirlenmesi, yerel halkın buna karar vermesi ve kaynakları etkin kullanma teknik ve yöntemlerinin uygulanması ile yerel halka gereksiz maliyet yüklenmesine gidilmeden de gelir-gider denkliğinin sağlanmasına çalışılmalıdır. Bu noktadan sonra gelir miktarında artış zorunlu ise mevcut gelirlerin artırılması konusunda belirtilen öneriler üzerinde durulmalı bunlarda yeterli olmazsa çalışmada belirtildiği gibi belediyelere merkezi idarenin yeni gelir kalemleri tahsis etmesi sağlanmalıdır.
.
YARARLANILAN KAYNAKLAR
Canatay Hacıköylü-Fethi Heper, Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri,
Maliye Dergisi, Sayı:158, Ocak-Haziran–2010.
Adnan Gerçek, Belediye Vergilerinin Türleri ve analizi, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, (Edit; Figen
Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010
Tolga Demirbaş-Özhan Çetinkaya, Belediye Gelir Türü Olarak Motorlu Taşıtlar Vergisi Önerisinin
Tartışılması, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, (Edit; Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010.
Özhan Çetinkaya -Tolga Demirbaş, Belediye Gelirlerinin Analizi ve Mali Özerklik Açısından
Değerlendirilmesi, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Araştırma Merkezi Konferansları,
Sayı:53, Yıl:2009, İstanbul-2009
Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya, Mahalli İdarelerde Harcama Yönetimi ve Kullanılan Tekniklerin
Değerlendirilmesi, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, (Edit; Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010
Mehmet Şahin, Yerel Hizmetlerin Sunumunda Kamu Özel Sektör Ortaklıkları, Mahalli İdareler Maliyesi
Üzerine Yazılar, (Edit; Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010
2009 Yılı Mahalli İdareler Genel Raporu, 2010.
* Uludağ Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü.
[1] İl ve ilçe merkezlerinde yaşayan nüfus oranı için bkz; www.tuik.gov.tr.
[2] 2009 yılı tüm belediye gelirleri 26.844.961.000 TL iken mülkiyet üzerinden alınan vergiler toplamı çevre temizlik vergisi çıkarıldığında 1.824.097.000 TL olmuştur. Bu durumda oranlama yapıldığında % 6,8’lik bir hesaplama söz konusu olmaktadır.
[3] Bu oranlar kamu kesiminde özellikle belediyelerde yapılan açık ihale ve diğer usullerle mal ve hizmet alımlarındaki ihale dosyalarının tarafımdan bilirkişilik bağlamında incelenmesi sonucunda tespit edilip genel olarak belirtilmiştir. Bazı ihalelerde bu oranlar % 40’lara kadar çıkabilmektedir.
[4] 2009 yılı tüm belediye gelir ve gider rakamları için bkz: www.muhasebat.gov.tr.
[5] 2010 yılındaki 2949 belediyenin 2058 adeti nüfusu 5000’in altında olan belediyeler olup nüfusu 5000–10000 arası olanlar 327 adettir. Toplam 2358 adet belediye nüfusu 10.000 altı belediyeleri oluşturmaktadır. Bkz: 2009 Yılı Mahalli İdareler Genel Raporu, 2010, s.4.
[6] Canatay Hacıköylü-Fethi Heper, Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri,
Maliye Dergisi, Sayı:158, Ocak-Haziran–2010.
[7] Emlak değerlerinin tespiti piyasada geçerli fiyatlar dikkate alınarak yapılsa da oranların düşüklüğü emlak vergisi gelirinin düşük kalmasına neden olmaktadır. Örneğin 200.000 TL’lik bir dairenin %02 olan oran ile ödenen vergisi 400 TL olmaktadır. Oysa 1600 cc motor hacmi olan ve 1 yaşındaki bir aracın vergisi 648 TL dir. Servet vergilemesi açısından emlak vergisinin zayıf kaldığı motorlu taşıtlar vergisi ile karşılaştırıldığında söylenebilir.
[8] Adnan Gerçek, Belediye Vergilerinin Türleri ve analizi, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, (Edit; Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010. (Harç tutarları 5281 sayılı kanunla en son 2005 yılından geçerli olmak üzere düzenlenmiştir. 31.12.2004 tarih 25687 sayılı 3.mükerrer Resmi Gazete)
[9] Tolga Demirbaş-Özhan Çetinkaya, Belediye Gelir Türü Olarak Motorlu Taşıtlar Vergisi Önerisinin Tartışılması, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, (Edit; Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010.
[10] Özhan Çetinkaya -Tolga Demirbaş, Belediye Gelirlerinin Analizi ve Mali Özerklik Açısından Değerlendirilmesi, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Araştırma Merkezi Konferansları, Sayı:53, Yıl:2009, İstanbul-2009.
[11] Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya, Mahalli İdarelerde Harcama Yönetimi ve Kullanılan Tekniklerin Değerlendirilmesi, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, (Edit; Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010
[12] Mehmet Şahin, Yerel Hizmetlerin Sunumunda Kamu Özel Sektör Ortaklıkları, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, (Edit; Figen Altuğ-Özhan Çetinkaya-Selçuk İpek), Ekin Kitabevi, Bursa, 2010
adminGENEL KABUL GÖRMÜŞ DENETİM STANDARTLARI Bu standartlar ilk kez 1947 yılında Amerikan Sertifikalı Serbest Muhasebeciler Kurumu (AICPA) tarafından kabul edilmiş ve birçok ülke tarafından benimsenmiştir. 1-Genel Standartlar a- Mesleki eğitim…
adminToplantı No : 2016/016 Gündem No : 7 Karar Tarihi : 03.03.2016 Karar No : 2016/UY.III-683 Şikayetçi: Kibaroğlu Mühendislik Gayrimenkul İnşaat Sanayi Ve Ticaret Limited Şirketi İhaleyi Yapan Daire: Pamukkale…
