Kamunun Finans Haberleri Merkezi
Kamunun Finans Haberleri Merkezi
admin
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE
KONTROL KANUNU’NUN KAPSAMI
I- GİRİŞ
Kamuya ait gelirlerin toplanması, faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli
harcamaların yapılması, kamuya ait varlık ve borçlar ile diğer kamu
yükümlülüklerinin yönetilmesi anlamına gelen “Kamu Mali Yönetimi” bir
ülke için vazgeçilemez unsurlardan birisi olarak günümüzde karşımıza
çıkmaktadır.
Her ülkenin olduğu gibi bizim de kuralların ve standartların doğru
belirlenebildiği, devlet faaliyetlerinin kamu oyununun denetim ve bilgisine
açık olması anlamına gelen saydamlığın önündeki engellerin kaldırıldığı,
kullanıcıların yararlanabileceği standartta ve kalitede mali bilgilerin iç ve dış
denetime ve kamuoyu denetimine tabi olması anlamına gelen hesap
verilebilirliliğin ve kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinlik ve
verimliliğin sağlandığı gelişmiş ve modern bir kamu mali yönetim ve
denetim sisteminin oluşturulması temel hedef olarak karşımıza çıkmaktadır.
İyi bir kamu mali yönetim sistemi sadece o ülke yönetimi ve halkı
tarafından değil diğer ülkeler ve toplumlar açısından da son derece
önemlidir. Günümüzde sınırların gerek siyasi gerekse ekonomik nedenlerle
yavaş yavaş ortadan kalkması nedeniyle hükümetler, aynı mali ve ekonomik
dilde konuşabilmek amacıyla uluslararası standartlara göre hazırlanmış kamu
mali yönetim sistemleri konusunda reform çalışmalarına başlamıştır.
Günümüz koşullarında sadece ülkenin kendi standartları o ülke mali yönetim
ve sistemi için yeterli koşul olarak görülmemektedir. Ülkemizde bu durumun
bilincinde olarak Avrupa Birliği normlarına uygun gelişmiş bir mali yönetim
sistemi için kollarını sıvamış ve gerekli çalışmalardan çoğunu ortaya
koymuştur.
Türk kamu mali sistemimizin geçmişine baktığımız zaman, 1927
tarihinden beri uygulama alanı bulan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye
Kanunu’nu (bundan sonra “1050 sayılı Kanun” olarak alınacaktır)
görmekteyiz. Kamu mali yönetim sistemimizde “Mali Anayasa” olarak da
adlandırılan 1050 sayılı Kanun; özde genel ve katma bütçeli idarelerin
muhasebe ve bütçesi, sorumluları ve sorumluluklarıyla birlikte kamu
harcama sisteminin temel esaslarını Anayasamıza uygun bir şekilde
düzenleyerek temelinde çok fazla da değişikliğe uğramadan yaklaşık seksen
yıl uygulama alanı bulmuştur. Ancak 1050 sayılı Kanunun günümüz
koşullarında uygulanmasında bazı sıkıntılar ile karşı karşıya gelinildiği
herkes tarafından kabul edilmekte ve değiştirilmesinin gerekliliği her zaman
savunulmaktaydı.
1050 sayılı Kanun çok iyi tasarlanmış olmasına rağmen yukarıda belirtilen beklentilere cevap verememekte; kapsam, hesap verilebilirlik ve saydamlık, bütçeleme anlayışı (kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ olmaması, yıllık olması ve performans esaslı bütçelemenin olmaması vb.), muhasebe sistemi ve mali raporlama konularında yaşanan sıkıntılar nedeniyle günümüz koşularına uyum sağlayamamaktaydı.
Yaşanan bu sıkıntılar ve beklentiler nedeniyle, kamu mali yönetiminin
yeniden yapılandırmasına ilişkin çalışmanın en önemli aşaması olan yasal
düzenleme 24 Aralık 2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazetede 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu adı altında yayımlanmıştır. 5018
sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (bundan sonra “5018 sayılı
Kanun” olarak alınacaktır) her ne kadar Aralık 2003 yılında yayımlanmış
olsa da uygulaması bazı maddeler açısından yayımı tarihinde, diğer
maddeler açısından 1.1.2005 tarihinde yürürlüğe girmesi beklenirken, 5277
sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu’na konulan hükümler gereği bazı
maddelerin uygulanması 2006 yılına bırakılmıştır. Ayrıca 22.12.2005
tarihinde kabul edilen 5436 sayılı “Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu
ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun” (bundan sonra 5436 sayılı Kanun olarak anılacaktır) ile
birçok maddesi değişikliğe uğrayarak 2006 yılında tamamen uygulama alanı
bulmuştur.
Bir ülkenin kamu mali yönetiminde köklü değişiklikler yapmak kolay değildir. Yaklaşık seksen yıllık geçmişi olan 1050 sayılı kanunun bir çırpıda bu kadar kolay bir şekilde değiştirilebileceği hiç kimse tarafından öngörülemiyordu. Ancak bu değişikliklerin son değişiklikler olmayacaktır. İlerleyen tarihlerde 5018 sayılı Kanunun tekrar tekrar değişikliğe uğrayacağına birlikte şahit olacağız.
Diğer önemli bir nokta ise Kanunun uygulama alanı bulabilmesi için gerekli şartlardan belki de en önemlisi ikincil mevzuatın hatta bazı durumlarda üçüncül mevzuatın hazırlanmasıdır. Bu konuda özellikle son aylarda birçok çalışmalar yapılmıştır.1
5018 sayılı Kanunun amacı; kalkınma planları ve programlarda yer
alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik
ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve
mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve
işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali
işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü
düzenlemektir.
Mevcut sistemin daha etkin bir şekilde yoluna devam edebilmesi
amacıyla, uluslararası standartlarda, çağdaş kamu mali yönetim sistemlerinin
ana unsuru olan etkinlik, verimlilik, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik
esas alınarak kamu mali yönetimin yapısını, işleyişini, kamu bütçelerinin
hazırlanması ve uygulanmasını, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi,
raporlanması ve kontrolünü düzenlemek temel hedef olarak karşımıza
çıkmaktadır.
Yazımızda, 1050 sayılı Kanunun kapsamını değerlendirerek, 5018
sayılı Kanun kapsamını ve 5108 sayılı Kanun kapsamı dışında olan birimleri
farklı bir açıdan yaklaşarak kanunun temel hedef kitlesini ortaya koymaya
çalışacağız.
II- 5018 SAYILI KANUN KAPSAMI
A) 1050 SAYILI KANUN KAPSAMI 2
1050 sayılı Kanun mevcut idari yapıyı esas almakta, bunları tabi olduğu bütçe rejimi içinde üçe ayırmaktadır:
– Genel bütçe (Muvazene-i Umumiye),
– Katma bütçe,
– Mahalli idare bütçeleri.
Anılan kanunun yürürlüğe girdiği tarihten 1938 yılına (3460 sayılı Kanun) kadar, tüm Devlet birimleri (Posta idaresi, Demiryolları ve inhisarlar idareleri gibi iktisadi işletmeler dahil) genel ve katma bütçe içinde toplamış; sadece mahalli idarelerin bütçeleri, belki dağınıklık ve fiili imkansızlık yüzünden, dışarıda bırakılmıştı.
1938 yılından itibaren işleyişleri gereği bütçe rejimi içine oturmayan,
görevleri bakımından kamu hizmeti ile doğrudan bağlantısı olmayan ve
çalışmalarını iktisadi ve ticari alanda özel hukuk hükümlerine göre yürüten
iktisadi devlet kuruluşları da konsolide bütçe dışına çıkarılmışlar ve ayrı bir
idari ve hukuki rejime tabi kılınmışlardır. Bu da doğru bir uygulamadır.
Kanun kapsamında kabul edilen bu gerekli ve zorunlu istisnalar emsal
edinilmiş ve istismar edilmiştir. Zamanla Devlet teşkilatındaki genişleme
dolayısıyla ortaya çıkan kamu idareleri esneklik kazanma gerekçesiyle,
kendilerini bütçe rejimi ve 1050 sayılı Kanun kapsamı dışına çıkarmanın
yollarını bulmuşlar ve bunlara sürekli yenileri eklenerek (fonlar, döner
sermayeler, vakıflar) Devlet bütçesini ve bütçe rejimini yozlaştırmışlardır.
Görüldüğü üzere, bu bozulmanın sebebi 1050 sayılı Kanun değil, daha sonra çıkarılan kanunlar ve yapılan uygulamalarla sistemin etrafından dolaşılması ve sürekli yeni ayrıcalıklar yaratılmasıdır.
1050 sayılı Kanunun mevcut idari yapıyı esas aldığını ve mali sistemi bu yapıyla uyumlu olarak kurduğunu kaydetmiştik. Buna göre,
(a) Tek Devlet tüzel kişiliğine dahil yasama ve yargı kurumları ile
bakanlıklar ve teşkilat itibariyle bir bakanlığa bağlı olmakla birlikte,
ödenekleri ayrı bir bölüm oluşturan genel idareler (Daireler) Genel Bütçe
içinde yer almaktadır.
(b) Yine Devlet yapısı içerisinde tanımlanmakla birlikte, tek Devlet
tüzel kişiliği içinde yer almayan, her biri ayrı tüzel kişilik sahibi bağımsız
idareler (hizmet yerinden yönetimleri) ise Devlet bütçesine katma bütçeli
idareler adıyla dahil edilmektedir. Katma bütçeli idareler sahip bulundukları
ayrı tüzel kişilik dolayısıyla kendilerine özel bütçelere sahiptirler (Özel
bütçeli idarelerdir). Bunların ayrı özel gelirleri, ayrı vezneleri, ayrı
muhasebeleri vardır, ayrı bir mal rejimine ve özel hukuki kimliğe sahiptirler.
1050 sayılı Kanun, sistematiğinde Anayasanın merkezden yönetim ve yerinden yönetim (hizmet yerinden yönetimleri bakımından) ilkesine bağlı kalmış ve merkezi yönetimi genel bütçede, hizmet yerinden yönetimlerini (özel bütçeli idareleri) katma bütçede toplamıştı.
B) 5018 SAYILI KANUN KAPSAMI
Kanunun kapsam başlıklı 2’nci maddesinde “Bu Kanun, merkezi
yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsar.
Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tabidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76, 78 ncı maddelerine tabidir.” şeklinde düzenlenmiştir.
Kanun ile birlikte yeni kavramlarda mali literatüre girmiştir. Bunlardan en önemlisi hiç kuşkusuz “Genel Yönetim” kavramıdır.
Kanunun 1050 sayılı Kanundan temel farklılıklarından birisi Kanunun
kapsamının uluslararası alanda ulusal ekonomilerin sektörel
sınıflandırmasında devlet tanımına3 karşı gelen genel yönetim sektörünü
düzenlemesidir. 1050 sayılı kanunun uygulamasından günümüze kadar
geçen süre içerisinde çok sayıda kamu idaresi kurulmuş, kamu idarelerinin
fonksiyonları ve teşkilatlanmalarında önemli çeşitlilikler ortaya çıkmıştır.
Çok net gibi gözükse de aslında kanunun kapsamını diğer bir ifadeyle
“Genel Yönetim” kavramını anlayabilmek için “Genel Devlet” tanımını net
olarak ortaya koymak gereklidir. Ülkemizde sektör bazında sınıflandırma
kısaca kamu sektörü ve özel sektör olarak yapılmaktadır. Kamu sektörü
tanımı çok net değildir. Kamu kesiminden, geniş anlamda devlete ait iktisadi
işletmeler dahil bütün kurum ve kuruluşlar; dar anlamda ise, özel hukuk
hükümlerine tabi olan iktisadi işletmeler hariç, bütün kamu kurumları
algılanmaktadır.
Ulusal ekonomi beş alt sektöre ayrılmaktadır. Bunlar;
1) Mali şirketler,
2) Mali olmayan şirketler,
3) Genel devlet,
4) Hane halkına hizmet sunan kar amacı olmayan kuruluşlar ve
5) Hane halkıdır.
Bu sınıflandırmaya göre kamu kesimi tanımına genel devlet
kapsamına dahil devlet birimleri ile devlete ait mali ve mali olmayan
şirketler girmektedir. Yani bu sınıflandırmaya göre, Türkiye örneğinde,
kamu kesimi tanımına, Merkez Bankası, Ziraat Bankası gibi mali şirketler ile
iktisadi devlet teşekkülleri ve belediyelerin kurdukları Belediye İktisadi
Şirketleri (BİT) gibi mal ve hizmet üreten işletmeler girmektedir. Peki genel
devlet nedir? Genel devlet esas olarak dört alt sektöre ayrılmıştır. Bunlar; 1)
Merkezi yönetim 2) Yerel yönetimler, 3) Sosyal güvenlik kuruluşları ve 4)
Eyalet yönetimi. Sonuncusunun Türkiye’de uygulaması olmadığından genel
devlet tanımında merkezi yönetim, yerel idareler ve sosyal güvenlik
kurumları alt sektör olarak yer almaktadır. Ülkelerin idari ve siyasi yapıları
ve sosyal güvenlik kuruluşlarının kurulma şekillerine bağlı olarak sosyal
güvenlik kurumları merkezi idare içine de dahil edilebilmektedir. Türkiye’de
3 Buradaki devlet tanımına devlete ait piyasa esaslarına göre mal ve hizmet üreten mali ve mali olmayan kuruluşlar ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, dernekler, vakıflar gibi kar amacı gütmeyen kuruluşlar dahil değildir.
sosyal güvenlik kuruluşları belirli bakanlıklarla ilgili veya bağlı olsalar da ayrı hesapları, yönetimleri ve kuruluş yasaları olduğundan merkezi yönetimden ayrı bir alt sektör olarak tanımlanması doğru olacaktır. Yani genel devlet tanımının içine üç alt sektör, merkezi yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kuruluşları girmektedir.
Genel devletin kapsamını belirlerken üzerinde durulması geren en
önemli konu genel devlet birimleri tarafından kurulan ekonomik işletmelerin
ve faaliyetlerin genel devlete dahil edilip edilmeyeceklerini belirleyecek
kriterin ne olduğudur? Bu konuda birisi GFSM2001’de4 diğeri ise ESA95’te5
tanımlanmış iki ayrı kriter vardır. GFSM2001’e göre devlete ait bir
işletmenin genel devlete ait olup olmayacağını belirleyecek olan, o şirketin
ürettiği mal ve hizmetler için uyguladığı fiyat politikasıdır. Eğer belirlenen
fiyat, o şirketin ürettiği mal veya hizmetlere olan talebi etkileyecek kadar
önemli ise, ya da başka bir ifade ile önemli sayılacak kadar yüksek ise o
şirket Pazar için mal ve hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilecek ve
genel devlet kapsamının dışında tutulacaktır. Eğer uygulanan fiyat talebi
etkilemiyorsa, yani fiyattaki bir değişiklik talepte önemli bir değişikliğe
neden olmuyorsa o şirket Pazar dışı mal veya hizmet üretiyor sayılacak ve
genel devlet kapsamına dahil edilecektir. İkinci kriter ESA95’te ortaya
konan %50 kriteridir. Bu kritere göre, eğer devlete ait bir şirket ürettiği mal
veya hizmetler için uyguladığı fiyat politikası ile vergiler hariç, toplam
maliyetlerinin %50 veya fazlasını kullanıcılardan tahsil ediyorsa o şirket
Pazar için mal veya hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilip genel
devlet kapsamının dışında sayılacaktır. Aynı şirket, vergiler hariç
maliyetlerinin ancak %50’sinden daha azını kullanıcılardan tahsil ediyorsa o
kamu şirketi Pazar dışı mal veya hizmet üreten, yani kar amacı gütmeyen
devlet şirketi sayılacak ve genel devlet kapsamında yer alacaktır. İkinci
kriterin uygulamasının daha kolay olacağı düşünülmektedir.6
4 Devlet Mali İstatistikleri Elkitabı 2001 (GFSM 200, Government Finance
Statistics Manual 2001 Chapter 2 “Coverage of the GFS System”); MF tarafından
dünyada tahakkuk esaslı muhasebe ve raporlama alanında ilerleme kaydetmiş
Avustralya, Kanada, Amerika Birleşik Devletleri gibi ülkelerden ve WB, UN,
OECD ve Avrupa Komisyonundan uzmanların da katılımıyla hazırlanan ve
tahakkuk esasına göre, bilanço, faaliyet raporu gibi, devlet mali raporlarının
hazırlanmasını ve stokların, yükümlülüklerin, gelirlerin ve giderlerin her ülke de
aynı sınıflandırmaya tabi tutulmasını ve raporlanmasını amaçlayan bir düzenlemedir.
5 Avrupa Hesap Sistemi 1995 (ESA95); Avrupa Birliğinin istatistik alanında çalışmalar yapan alt kuruluşu olan EUROSTAT tarafından hazırlanan ve Birliğe üye ve aday ülkelerde aynı tabandan karşılaştırılabilir ve konsolide edilebilir istatistikler oluşturulmasını amaçlayan bir çalışmadır.
6 Baki KERİMOĞLU, “Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı 17, (Temmuz 2002), 97.
Özetle 5018 sayılı Kanun kapsamındaki genel yönetim; merkezi
yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ile mahalli
idarelerden oluşmaktadır. 5018 Sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü
maddesinde ise;
“a) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri,
b) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Bu Kanuna ekli (I),
(II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini,
c) Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumları,
d) Sosyal güvenlik kurumları: Bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu kurumlarını,
e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi (5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/1 fıkrası ile değişen ibare) ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri,
ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.
Kurumsal yapıda ortaya çıkan bu değişimlerin yanı sıra özünde kamu
kaynaklarının kullanımı ile ilgili olarak daha esnek hareket edebilme
isteğinin şekillendirdiği döner sermaye işletmeleri ve fonlar, sistemde,
zamanla artan oranda başvurulan uygulamalar olarak öne çıkmıştır. Kanunla
kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin sayısındaki artış da dikkate
alındığında çok sayıda değişik bütçe türleriyle karşı karşıya kalınmıştır. Bu
durum ise bütçe dışında yönetilen kamu kaynaklarının boyutunu önemli
oranda artırarak adeta ikinci bir kamu bütçesi yaratılmasına neden olmuştur.
Bu bağlamda bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmış ve kamu kaynaklarının
kullanımına ilişkin olarak ayrı bir yapılanma doğmuştur.
Bu nedenlerle genel yönetim kapsamındaki kuruluşların kapsam içersine alınması ve bütçe birliğinin sağlanması açısından yapılan kapsam düzenlemesi olumlu yönde atılmış bir adımdır. Kanunun genel gerekçesine bakıldığı zaman bütçe türleri uluslararası standartlara uygun olarak yeniden tanımlanmakta ve sınıflandırılmaktadır.
Kanunun “Bütçe türleri ve kapsamı” başlıklı 12 nci maddesinde;
“Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezi yönetim
bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri
olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.
Merkezi Yönetim Bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur.
Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan, ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.
Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu
hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama
yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen
ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin
bütçesidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul,
kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı
cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.
Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Mahalli idare bütçesi, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir.” şeklinde tanımlanmaktadır.
Genel yönetim kapsamı aşağıdaki şekilde gösterilmiştir.
13.04.2006 tarihinde kabul edilen 5487 sayılı “Sosyal Güvenlik Kurumu
Kanunu”’nun “Eklenen ve Değiştirilen Hükümler” başlıklı 42’nci maddesine göre
IV sayılı cetvel; 1- Sosyal Güvenlik Kurumu, 2- Türkiye İş Kurumu olarak
değiştirilmiştir.
Kapsam yönünden önemli değişikliklerden birisi katma bütçeli
idarelerin kaldırılmasıdır. Bütçe türlerinin uluslararası standartlara uygun
olarak yeninden tanımlanması ve sınıflandırılması nedeniyle katma bütçeler
kaldırılmakta ve katma bütçe kapsamında yer alan kamu idareleri idari ve
mali statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline
getirilmektedir.
Kanunda tanımlar bölümünde de belirtildiği gibi genel bütçe, Devlet
tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu
idarelerinin bütçesi şeklinde tanımlanarak devlet tüzel kişiliği ön plana
çıkarılmıştır. Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su işleri Genel
Müdürlüğü, Tarım Reformu Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü,
Petrol İşleri Genel Müdürlüğü ve Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme
Kurumu Genel Müdürlüğü gibi ayrı tüzel kişilikleri olan ve kendi kuruluş
kanunları bulunan eski katma bütçeli kuruluşlar genel bütçe içerisine
alınarak devlet tüzel kişiliği içerisinde gösterilmesinde bazı sakıncaların
ortaya çıkaracağı kesindir. Bu kuruluşların ya tüzel kişiliklerinin bir an önce
kaldırılmalı ya da (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli kuruluşlar
kapsamına alınmalıdır. Çünkü yine eskiden ayrı tüzel kişiliği olan
Yükseköğretim Kurulu, Üniversiteler, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü,
Vakıflar Genel Müdürlüğü, Hudut ve Sahiller Genel Müdürlüğü gibi eski
katma bütçeli kuruluşlar (II) sayılı cetvelde tanımlanarak özel bütçeli
kuruluşlar kapsamına alınmıştır.
Kanunda Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, kanun hükümlerine tabi olacağını belirtilmiştir.8
Eğer Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü konusunda meclis tarafından onaylanan uluslararası anlaşmalarda açıkça 5018 sayılı Kanuna tabi olmayacağı veya kanun metnine aykırı hüküm olsa dahi anlaşma metninde özel hüküm bulunması halinde anlaşmanın uygulanacağı kesindir. Eğer uluslararası anlaşmada hiçbir hüküm bulunmuyorsa o zaman 5018 sayılı Kanun hükümlerine tabi olacaktır.
Kanun kapsamı dışında tutulan kuruluşlar ise;
• Düzenleyici ve denetleyici kurumlar (bazı maddeler hariç)
• T.C. Merkez Bankası,
• Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler),
• Belediye İktisadi Teşekkülleri (BİT’ler)
• Döner Sermayeli İşletmeler,
• Kamu görevi veya hizmeti yürüten dernek ve vakıflar ve
• 5436 sayılı Kanunla yapılan düzenleme neticesinde kapsam dışında bırakılan bazı kuruluşlardır. (TOKİ, TMSF, TRT, vb.)
Düzenleyici Denetleyici Kurumlar:
Kanun ile yapılan ve son derece isabetli olan diğer önemli bir
değişiklik ise düzenleyici ve denetleyici kurumların kapsama belirli
maddeler ile dahil edilmesidir. Kanun genel gerekçesinde; düzenleyici ve
denetleyici kurumlar, Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki maddelere tabi
olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsamı dışında tutulmakta; mali
özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmediği
belirtilmektedir.
Bu gerekçe ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar kanunun saydamlık ve sorumluluk, bütçe, muhasebe, mali istatistikler, kesin hesap ve dış denetim gibi konularında kapsam içerisine girerken harcama yapılmasıyla ilgili esaslarda, iç kontrol sistemi, ön mali kontrol kamu zararı ve ödenek üstü gibi konularda kapsam dışarısında bırakılmıştır.
8 Hamdi GÜLŞEN, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: Kapsamı ve
Mahalli İdarelere Etkisi Açısından Bir Değerlendirme” Mali Hukuk Dergisi, Sayı 121, OcakŞubat, 2006, Sayfa 40
10
T.C. Merkez Bankası ve KİT’ler:
5018 Sayılı Kanunun gerek genel gerekçesinde gerekse 2’nci madde gerekçesinde T.C Merkez Bankası ve Kamu İktisadi Teşebbüslerinin kapsam dışında kalacağı belirtilmiştir.
Kamu İktisadi Teşekkülleri hakkındaki 233 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin “Teşebbüslerin Nitelikleri” başlıklı 4’üncü maddesi
gereğince; teşebbüslerin tüzelkişiliğe sahip olacağı, Kanun Hükmünde
Kararname ile saklı tutulan hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tâbi
olacağı ve 1050 sayılı Kanun ile Devlet İhale Kanunu hükümlerine ve
Sayıştay`ın denetimine tâbi olmayacağı hüküm altına alınmıştı. Eskiden
1050 sayılı Kanun kapsamında olmayan bu kuruluşlar yeni düzenleme ile de
kapsam dışında tutulmuştur.
Belediye İktisadi Teşekkülleri (BİT’ler):
Belediye İktisadi Teşekkülleri 5018 sayılı Kanun kapsamında olmadığı
halde için mahalli idareler açısından en büyük sıkıntı hangi kuruluşların
belediye iktisadi teşekkülü olup olmadığıdır. Diğer bir ifadeyle BELKO,
ASKİ, İSKİ, EGO ve İEET gibi kuruluşların kapsama dahil olup olmadığı
konusunda sorunlar kafaları karıştıran konular içerisinde yer almaktadır.
5018 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinin e)
fıkrası,9 5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/1 fıkrası ile
değiştirilmiştir. Burada yer alan ifade “e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir
coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye,
il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları
birlik ve idareleri” şeklinde düzenlenmiştir. 5436 sayılı kanunun 10’uncu
maddesinin a) fıkrasına ait madde gerekçesinde “belediyelere ve il özel
idarelerine bağlı idareler ile bunların kurdukları veya üye oldukları
birliklerin de kanun kapsamında oldukları açıkça belirtilmiştir. Mahalli
idarelere bağlı bazı idarelerin (Büyükşehir belediyelerine bağlı su ve
kanalizasyon idareleri v.s.) kanunla kurulmaları ve bunların ayrı tüzel kişiliği
haiz olmaları nedeniyle tanımda yer alan eksikliğin giderilmesi
sağlanmaktadır.” ifadesi ile ASKİ, İSKİ EGO ve İETT gibi kuruluşların
kapsam içerisinde yer aldığı açıkça ifade edilmiş ve hatta madde metni
değişiklik amacının bu kuruluşlar olduğu parantez içi ifadeyle belirtilmiştir.
Kanun maddesini irdelediğimiz zaman BİT’lerin sayılmadığı ancak
madde metninde açık bir ifade ile “bunlara bağlı veya bunların kurdukları
veya üye oldukları birlik ve idareleri” şeklinde düzenlenmiştir. Buradan yola
9 e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi (5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/1 fıkrası ile değişen ibare) ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri,
çıkarak bağlı idare ve birlik kavramlarını net olarak ortaya koymamız, BİT’leri kapsam dışında bırakmak açısından son derece önemlidir. Diğer bir ifadeyle BİT’ler kapsam dışında tutulmuş ancak bağlı idareler ve birlikler kapsam içine dahil edilmiştir.
10.03.2006 tarih ve 26104 sayılı resmi gazetede yayımlanan “Mahalli
İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği”’nin tanımlar başlıklı 4’üncü
maddesinin a) fıkrasında “Bağlı idare: Belediyelere bağlı, kanunla kurulan,
ayrı bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz su ve kanalizasyon, otobüs,
ulaştırma ve benzeri hizmetleri yürüten idareleri,” ç) fıkrasında “ç) Birlik:
5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu kapsamındaki birlikleri”
hükümleri yer almaktadır.
Bu nedenle bağlı idare kapsamında olan 2560 sayılı Kanunla kurulan İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ), 3645 sayılı kanunla Kurulan İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İdaresi (İETT), 4325 sayılı Kanunla kurulan Ankara Elektrik, Havagazı ve Otobüs İşletmesi (EGO) ve ASKİ gibi kuruluşlar yukarıda belirtildiği gibi kanun kapsamındadır.
Ancak BELKO gibi kuruluşlar Belediye İktisadi Teşekkülü olduğundan bu kuruluşlar 5018 sayılı kanun kapsamında değildir.
Farklı bir açıdan bakacak olursak belediyelerin asli görevleri arasında
yer alan ve yürütmek zorunda oldukları faaliyetleri amacıyla kurulmuş olan
idareler kapsam içersinde yer almaktadır. Çünkü bu idareler ister özel
kanunlarla kurulmuş olsun isterse tüzel kişiliği olsun sonuçta belediyeler için
vazgeçilemez unsurdur. Ancak asli hizmetleri dışında piyasa koşullarında
faaliyet göstererek veya diğer çeşitli nedenlerle kurmuş oldukları kuruluşlar
ise kapsam içerisinde yer almamalıdır.
Döner Sermayeli İşletmeler:
Döner sermayeli işletmeler, 1050 sayılı Kanunun 49’uncu maddesi ile
yasal zemine oturtularak sadece genel bütçeli idareler içerisinde kurulması
öngörülmüş ama sonradan yapılan yasal düzenlemeler ile amaç dışına
çıkarılarak katma bütçeli idareler ve diğer idareler içerisinde de görülmeye
başlanmıştır.
1050 sayılı Kanunun 5018 sayılı Kanun ile yürürlükten kalkmasıyla, döner sermaye işletmelerin 5018 sayılı Kanun kapsamında olup olmadığı konusunda sıkıntılar ortaya çıkmıştır.
Sürece bakıldığı zaman döner sermayeli işletmeler ile ilgili, 5018
sayılı Kanunun yasalaşan ilk halinde “Genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların
bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır. Bu Kanun kapsamındaki
kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri ile fonlar, 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilir.” hükmü yer almaktaydı.
Madde gerekçesine bakıldığı zaman “Madde ile genel idare
kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye ve
fonların bütçeleri bağlı oldukları idarelerin bütçeleri içine alınmakta ve bu
suretle, bütçe kapsamı genişletilmekte ve malî disiplinin sağlanmasında
önemli bir adım atılmaktadır. Diğer taraftan, döner sermaye işletmeleri ile
fonların 31/12/2007 tarihine kadar tasfiye edilmeleri öngörülmektedir.”
şeklinde açıklama yapılmıştır.
08.12.2003 tarih ve 1/692 esas no, 62 sayılı karar nolu Plan ve Bütçe komisyonu Raporunda ise, “
• Genel bütçeli daireler ve katma bütçeli idarelerle birlikte mahalli idareler, bağımsız bütçeli idareler ve döner sermayeler ve fonlar kapsama alınarak kamu malî yönetimi sisteminin kapsamı genişletilmekte,
• Konsolide bütçeyi oluşturan genel ve katma bütçelerin yanısıra döner sermayeler, fonlar ve bağımsız bütçeli kamu idarelerinin bütçelerinin bir arada merkezi bütçe kanunu adı altında Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulması öngörülmekte,” ifadelerine yer verilmiştir.
Ancak 5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/24 ve c/12 fıkraları ile geçici madde 11 değiştirilmiş ve aşağıdaki şekli almıştır.
“Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan
döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri
içinde yer alır.
Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.
Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların
bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile
kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle
belirlenir. Fonların muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe
sistemine göre yürütülür.”
Konu hakkında da tereddütlerin ortaya çıkması nedeniyle, Maliye
Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü 20.01.2006 tarih ve
B.07.0.MGM.0.23/115-641 sayılı yazısı ile döner sermayeli işletmelerle
ilgili olarak Geçici 11inci maddesine göre çıkartılacak yönetmelik yürürlüğe
girinceye kadar 2006 yılı işlemleriyle ilgili olarak, 5018 sayılı Kanun
hükümlerine bağlı kalınmaksızın 01.01.2006 tarihinden önceki mevcut
uygulamalara aynen devam edecekleri konusunda görüş bildirmiştir.
5108 sayılı Kanunun değişmeden önceki hali ve değiştikten sonraki
hali arasında, döner sermayeli işletmeler açısından ciddi farklılıklar
mevcuttur. 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilmesi düşünülen döner
sermayeli işletmelerin, değişiklik sonrası yine aynı tarihe kadar yeniden
yapılandırılması hüküm altına alınmıştır. Kanunun ilk halinde geçici madde
11 ile döner sermayelerin tasfiye edilmesi hüküm altına alınmış ve bu
nedenle kanun metnine döner sermaye ile ilgili hükümler konulmamıştı.
Ancak yukarıda da görüleceği gibi söz konusu geçici madde değiştirilerek
döner sermayelerin yeniden yapılandırılmasına karar verilmiş ve yönetmelik
şartına bağlı olarak kapsam dışında (geçici olarak) tutulmuştur.
5018 sayılı Kanunun temel ilkelerinden birisi bütçe birliğini
sağlamaktır. Ancak yapılan düzenleme ile geçici dahi olsa bütçe birliği
ilkesinden uzaklaşılmakta ve yönetmelik düzenleninceye kadar döner
sermayeli işletmeler kapsam dışına çıkarılmakta ve tek bütçe
uygulamasından uzaklaşılmaktadır. Konu sadece bütçe birliği ile sınırlı
kalmayacak ayrıca bütçeleme tekniği açısından da sorun doğuracaktır.
Ayrıca geçici bir madde ile döner sermayeli işletmeler hakkında yönetmelik düzenlenerek yeniden yapılandırılması konusu ise kanun yapma tekniği açısından da değerlendirilmesi gereken ayrı bir konudur. Döner sermayelerin kalıcı olması düşünülüyorsa ki bu yönde bir kanaat vardır o zaman döner sermayeler ile ilgili düzenlemelerinde kanun içerisinde ilgili bölümlerde yer alması tartışılamaz bir gerçektir.
5436 sayılı Kanunla yapılan düzenleme neticesinde kapsam dışında bırakılan bazı kuruluşlar (TOKİ, TMSF, TRT, vb.)
5436 sayılı Kanun ile yapılan düzenleme ile;
• Bazı teşkilatların (Şeker Kurumu) kaldırılmış olması veya adlarının değiştirilmiş olması,
• İktisadi esaslara göre faaliyet gösteren TOKİ, TRT, TMSF gibi idarelerin 5018 sayılı Kanun kapsamından çıkarılması,
• Ayrı bütçe yapılmasına gerek bulunmayan bazı idarelerin
bütçelerinin bağlı veya ilgili oldukları idare bütçesi içerisinde yer alması,
sebepleriyle 5018 sayılı Kanuna ekli listeler üzerinde değişiklikler yapılarak yeniden düzenlenmesi yoluna gidilmiştir.
Bu idarelerden Uyuşmazlık Mahkemesi, Yüksek Seçim Kurulu,
Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, Atatürk Araştırma
Merkezi, Atatürk Kültür Merkezi, Türk Dil Kurumu, Türk Tarih Kurumu,
Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü, Adli Tıp Kurumu, Refik Saydam
Hıfzıssıhha Merkezi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma
Merkezi, bütçelerinin bağlı veya ilgili bulundukları idare bütçesi içerisinde yer alması öngörüldüğünden cetvellerden çıkarılmıştır.
Ancak burada sıkıntı yaratan ve tartışılması gereken konu TOKİ, TRT
ve TMSF gibi kuruluşların kapsam dışında tutulmasıdır. Bütçe içerisinden
pay alan ve varlıkları devlet tanımı içerisinde yer alan bu tip kuruluşların
kapsam dışına çıkarılmasının doğruluğu tartışılmalıdır. Sonuçta getirilen bu
düzenleme ile söz konusu kurumlar parlamento ve kamuoyu denetimi dışına
çıkılmıştır.
III- SONUÇ
Mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve
Politika Belgesi’nde de yer aldığı gibi uluslararası standartlara ve Avrupa
Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin
oluşturulması amacıyla ortaya çıkarılmış olan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu yeni “Mali Anayasa” olarak yerini alacaktır.
Kanun yürürlüğe girmesinden kısa bir süre sonra dahi temel değişikliklere,
özde yukarıda belirtildiği gibi kapsam değişikliklerine maruz kalmıştır.
Düzenlemelerin kısa süre içerisinde son bulmayacağı da aşikârdır.
Ancak, bu düzenlemelerin başarılı olabilmesi için önce insan unsurunun hazır ve istekli olması, Kanunun her şeyi çok net ve anlaşılır şekilde düzenlemiş bulunması ve kendi içinde çelişki ve tereddüde meydan verecek hükümler taşımaması, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik kriterlerini tam olarak ortaya koyması gerekmektedir.
5018 sayılı Kanunun Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları başlıklı 3’üncü bölümü bu amaca hizmet etmek için tasarlanmış son derece yararlı bir bölümdür. Bölümde mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu maddeler halinde ayrı ayrı ifade edilmiştir.
Demokratik bir toplum için temel amaçlardan birisi, mali saydamlığı
sağlayabilmektir. Bunun tam olarak gerçekleşmediği bir durumda
demokrasiden söz edilemeyeceği bilinmelidir. Çünkü demokratik
toplumlarda halk yönetime katılır. Halkın yönetime katılabilmesi,
yöneticilerini denetleyebilmesi en azından memnun olmadıkları politikalar
konusunda seslerini yükseltebilmesi ve yönetimin politikalarını
izleyebilmesi ile her kuruşun nereye harcandığı veya etkin bir şekilde
harcanıp harcanmadığını görmesiyle mümkündür. Bu da mali saydamlığı
gerektirmektedir. Demokrasi için bilgilenmenin ve bilgi edinme
özgürlüğünün ne derece önemli olduğunu fark eden toplumlar, bu bilgilere
ulaşmadaki hız ve kolaylıklar konusunda da birçok hakları olduğunu bilmektedirler.10
Ancak mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu kanunun başarısı için tek başına yeterli kriterlerden değildir. Saydamlık kişilere göre veya verilebilinen bilgilere göre sınırlı kalmamalı kamu kaynağını kullanan her birim için toplumun tüm kesimleri bilgi sahibi olmalıdır. Bunu sağlayabilmenin ana yolu ise kanun kapsamını geniş tutmak, kafalarda soru işareti yaratacak ibareleri çıkarmakla oluşabilir.
KAYNAKÇA:
-Baki KERİMOĞLU, “Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı 17, (Temmuz 2002), 97
-Doğan BAYAR, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?”, Maliye Dergisi, S.144
-Hamdi GÜLŞEN, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: Kapsamı ve Mahalli İdarelere Etkisi Açısından Bir Değerlendirme” Mali Hukuk Dergisi, Sayı 121, Ocak- Şubat, 2006, Sayfa 40
-Hamdi GÜLŞEN, “Devlet Hesaplarında Saydamlık ve say2000i”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı 16
Hamdi GÜLŞEN
Muhasebat Kontrolörü
kaynak:erkan karaaslan web sayfası, güncel mali sorunlar
adminDış Ticaret Politikası ve Vergiler . Dış Ticaret Politikası Bulgaristan, Dünya Ticaret Örgütü’ne 1996 yılında üye olmuştur. DTÖ’ye üyelik Bulgaristan pazarının liberalleşmesinde önemli rol oynamıştır. 1 Ocak 2007 tarihinde AB’ye…
adminToplantı No : 2018/024 Gündem No : 16 Karar Tarihi : 26.04.2018 Karar No : 2018/UH.II-824 BAŞVURU SAHİBİ: Paş Han İnşaat Taahhüt Turizm Tic. San. Ltd. Şti., İHALEYİ YAPAN…
