Kamunun Finans Haberleri Merkezi
Kamunun Finans Haberleri Merkezi
admin
Sayıştay denetçilerinin ithalde alınan gümrük vergilerine ilişkin tarh işlemlerini incelemeye yetkili olup olmadıkları
Karar No : 4786/1
KONU
1-Sayıştay denetçilerinin ithalde alınan gümrük vergilerine ilişkin tarh işlemlerini incelemeye yetkili olup olmadıkları.
2-Denetçilerin bu konuda yetkilerinin bulunduğu kabul edildiği takdirde sözü edilen yetkinin kullanılması sonucunda eksik tarh edildiğini tespit ettikleri verginin tahakkukunun kesinleşmesi üzerine uygulanan para cezası tahsil edildiği zaman, kendilerine 1615 sayılı Gümrük Kanununun 161’inci maddesine göre ödeme yapılıp yapılamayacağı,
hususlarındaki tereddüt.
KONU İLE İLGİLİ MEVZUAT
Anayasanın;
160’ıncı maddesi,
832 sayılı Sayıştay Kanununun;
29’uncu maddesi,
38’inci maddesi,
40’ıncı maddesi,
44’üncü maddesi,
45’inci maddesi,
46’ncı maddesi,
49’uncu maddesi,
51’inci maddesi,
1615 sayılı Gümrük Kanununun;
54’üncü maddesi,
57’nci maddesi,
Değişik 60’ıncı maddesi,
70’inci maddesi,
Değişik 75’inci maddesi,
Değişik 86’ncı maddesi,
Değişik 146’ncı maddesi,
Değişik 161’inci maddesi,
Sayıştay Denetçi ve Raportörlerinin Denetim ve Çalışma Usulleri Hakkında Yönetmeliğin;
81’inci maddesi.
İNCELEME
Konu ile ilgili mevzuat ve bu husustaki Daire Kararı incelenerek gereği görüşüldü:
1- Anayasanın 160’ıncı maddesinde, Sayıştay’ın, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamakla görevli olduğu belirtilmiş, aynı mahiyette bir hükme, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 1’inci maddesinde de yer verilmiştir.
Gelir denetimine ilişkin hükümler de 832 sayılı Kanunun muhtelif maddelerinde düzenlenmiştir. Bu cümleden olmak üzere 832 sayılı Kanunun 38’inci maddesinde, Sayıştay’ın denetimine giren idare ve kurumların gelir işlemlerini ve bu işlemlere ait sayman hesaplarını bütün kayıt ve belgeleriyle birlikte inceleyeceği ve neticede bütün bu işlem ve hesapları yargılama yoluyla denetleyeceği; 40’ıncı maddesinde, tahakkuk eden ve tahsil edilen bütün gelirlerin, gelir artıklarının ve emanetlerin miktar ve mahiyetini gösteren cetvel ve defterlerle bunlara ilişkin her türlü belgelerin gelir hesabını oluşturacağı; 45’inci maddesinde, gelirlerden mevzuata uygun olarak tahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı, verilmediği, saklanmadığı veya idare edilmediği Sayıştay’ca kesin hükme bağlananları, sorumluların Hazineye ödemeye zorunlu oldukları; 46’ncı maddesinde, inceleme sırasında gelirlerin, alacakların ve her türlü hakların kanunlara, tüzüklere, yönetmeliklere ve bütçedeki tertiplerine uygun olarak tahakkuk, takip ve tahsil edilip edilmediğinin ve bu işlem ve hesapların belgelerine ve kayıtlarına uygun olup olmadığının araştırılacağı hükme bağlanmıştır.
Diğer taraftan yine 832 sayılı Kanunun 29’uncu maddesinde, Sayıştay’ın denetimine giren işlemlerle ilgili her türlü bilgi ve belgeyi, devlet, özel idare, belediye ve sair bütün resmi kurum ve kurullarla diğer gerçek ve tüzel kişilerden isteyebileceği, bu işlemlere ilişkin kayıtları, eşya ve malları, işleri ve hizmetleri görevlendireceği mensupları veya bilirkişiler tarafından yerinde ve işlem ve olayın her safhasında incelemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Bütün bu hükümler karşısında, Sayıştay’ın genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelirlerini ve özellikle genel bütçe gelirlerinin büyük kısmını oluşturan vergi gelirlerini denetlemeye yetkili olduğuna, yıllık bütçe kanunları ile tahsiline izin verilen bu gelirlerin tahakkuk ve tahsiline ilişkin işlemlerin doğruluğunu araştırma ve sağlamakla görevli bulunduğuna kuşku yoktur.
Vergi gelirlerinin tarh ve toplama usullerini düzenleyen temel kuralların yer aldığı 213 sayılı Vergi Usul Kanunu dışında kalan, gümrük vergi ve resimlerine ilişkin özel usuller; 1615 sayılı Gümrük Kanununda gösterilmiştir.
1615 sayılı Kanunla, gümrük vergi ve resimlerinin tarh, tahakkuk ve tahsiline Gümrük İdaresi yetkili kılınmış; Türkiye’ye kesin olarak girecek eşyaya terettüp edecek vergi ve resimlerin tarh, tahakkuk ve tahsiline esas olmak üzere yazılı beyan esası kabul edilmiştir.
Kanunun “Yazılı beyan” başlıklı 54’üncü maddesinde ithal edilen eşyanın cinsinin, nev’inin ve niteliğinin tatbikatı kolaylaştıracak surette Gümrük Giriş Tarife Cetvelinin tertip ve tavsiflerine uygun olarak gösterilen giriş beyannamesi ile yetkili gümrüğe beyanı zorunlu tutulmuş, istisnai durumlarla ilgili olarak 55’inci maddesinde “Sözle beyan” ve 56’ncı maddesinde “Özel beyan”ın ne şekilde yapılacağı belirtildikten sonra 57’inci maddesinde beyannamenin veya beyanname hükmündeki varakanın incelenerek tescil edileceği ifade edilmiştir.
Beyan esasına dayalı vergilendirme usulünün sonucu olarak mükelleflerce bildirim görevinin yerine getirilmesi veya noksan yerine getirilmesi halinde vergi kaybı veya kaçağı ortaya çıkabileceği için, beyanın doğruluğunun incelenip araştırılması gerekmektedir. Bu amaçla, Gümrük Kanunu’nun 60’ıncı maddesinde, Gümrük İdaresince tescil edilen beyannamenin mükellefin taahhüdü olarak kabul edilip vergi tahakkukuna esas alınacağı ve beyanın doğruluğunu denemek üzere eşyanın Gümrük İdaresince kısmen veya tamamen muayene edilebileceği belirtilmiştir.
Muayene ve tahakkuktan sorumluluk, 1615 sayılı Kanunun 75’inci maddesine konu edilmiş ve bu maddede, muayene memurlarının ve iştirakleri halinde muayene şeflerinin yaptıkları muayene, tahakkuk ve muaflık işlemlerinden duruma göre tek başına veya müteselsilen sorumlu olacakları, ikinci muayeneyi yapanlarla beyannameleri kontrol edenlerin de aynı şekilde sorumlu olacakları açıklanmıştır.
Anılan 75’inci maddede işaret edilen ikinci muayene ise, aynı Kanunun “denetleme ve ikinci muayene” başlıklı 70’inci maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddede, kontrol maksadıyla Bakanlık müfettişleri, müfettiş muavinleri, kontrolörler ve gümrük idare amirlerinin, muayenesi yapılmış ve işlemleri tamamlanmış giriş, çıkış, transit ve aktarma eşyasının ikinci muayenesini her zaman yapabilecekleri, keza sözü edilenlerin gümrük işlemlerinin her safhasında gözetim ve denetlemeye yetkili oldukları ifade edilmek suretiyle, beyannamenin kontrolü ile beyana konu olan eşyanın muayenesinde ikili bir sistem benimsenmiştir.
Bu hükümlerden anlaşılacağı üzere, 1615 sayılı Kanunla kurulan sistemde, Türkiye’ye kesin olarak girecek eşyanın gümrüğe beyanı mecburi olup, mükellef beyanı ile bağlı olmakta, tahakkuk işlemi bu beyana dayanılarak Gümrük İdaresi tarafından yapılmakta ve böylece tahakkuk eden vergi 6183 sayılı Kanun hükümlerine uygun şekilde tahsil edilmektedir. Muayene ve denetlemede ise ikili uygulama bulunmaktadır.
Yapılan muayene, denetim ve kontroller sonucunda, Kanuna göre alınması gereken gümrük vergisinin ödenmediği veya eksik ödenerek yurda eşya sokulduğu tespit edildiği takdirde, hiç alınmamış veya noksan alınmış vergiler, Gümrük Kanununun 86’ncı maddesi uyarınca eşyanın fiili ithal tarihinden itibaren üç yıl içinde ilgili gümrüğünce yazı ile bildirilerek mükellefinden istenmektedir.
Uygulamada da, ikinci muayene sonucunda noksan alındığı veya hiç alınmadığı tespit edilen ve tahakkuk zamanaşımına uğradığı için mükellefinden tahsilinde takip imkanı kalmayan vergi ve resimlerin 75’inci madde hükmü uyarınca sorumlularından tahsilini sağlamak amacıyla idarece Sayıştay’a başvurulmakta ve yargılamanın iadesi yoluyla yargı kararı istihsali yoluna gidilmektedir.
Gümrük Kanununun 146’ncı maddesinde ise, kesin olarak yurda sokulacak eşya için yapılan beyan ile muayene ve denetleme neticesinde eşyanın tarife tatbikatına müessir cins nev’i veya niteliğinde veya vergiye esas olan sayı, baş, ağırlık gibi ölçülerinde aykırılık görüldüğü ve beyana göre hesaplanan vergi ile muayene neticesine göre alınması gereken vergi arasındaki fark %5’i aştığı takdirde, vergiden ayrı olarak bu farkın üç katına kadar para cazası alınacağı belirtilmiştir.
Bu durum karşısında Anayasanın 160’ıncı maddesi ile genel ve katma bütçeli dairelerin gelir gider ve mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemekle yetkili kılınan ve 832 sayılı Kanunun 38, 40, 44, 45 ve 46’ncı maddeleri uyarınca denetimine giren dairelerin gelir, gider ve mal işlemlerini ve bu işlemlere ait saymanlık hesaplarını bütün kayıt ve belgeleriyle incelemek durumunda bulunan Sayıştay’ın, gümrük saymanlıklarının hesaplarını incelerken, genel bütçe gelirlerinin yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine uygun şekilde tahakkuk, takip ve tahsil edilip edilmediğini, işlem ve hesapların belgelere ve kayıtlarına uygun olup olmadığını araştıracağı tabiidir.
832 sayılı Kanunda gelir denetimi ile ilgili olarak incelemenin gelir tahakkukundan başlatılması ve 1615 sayılı Kanunda da beyanı ve eşyayı muayene ve denetimle görevlendirilenlerin ünvan itibariyle belirlenmiş olması karşısında, gümrük vergilerinin tarhı safhasının Sayıştay denetimi dışında bırakılıp bırakılmadığı buna bağlı olarak Sayıştay denetçilerinin beyana dayalı gümrük vergilerinde beyannamenin doğruluğunu araştırmaya yetkili olup olmadığı hususu ortaya çıkmaktadır.
Öncelikle şu noktayı belirtmek gerekir ki, 1615 sayılı Kanun, kendi kapsamına giren vergilerin tarh, tahakkuk ve tahsilini teminen yapılacak idari işlemleri ve idarece yapılacak denetimleri düzenleyen bir Kanundur. Sayıştay ise gelirler üzerindeki denetim yetkisini Anayasadan ve buna bağlı olarak da kendi teşkilat kanunundan almaktadır.
Sayıştay, kendisine kanunlarla verilen görevini yerine getirirken, gelir tahakkuk ve tahsil işlemlerinin mevzuata uygun şekilde, yürütülüp yürütülmediğini denetleyeceği gibi yapılan işlemlerin doğruluğunu araştırmak ve bunu sağlamakla da yükümlüdür. İşlemlerin mevzuata uygunluğu kadar doğruluğu konusunda da bir karara varabilmek bakımından, ihtiyaç duyduğu konularda bilgi ve belge isteyebilecek, gerekli gördüğü her türlü inceleme ve tespiti yaptırabilecektir.
Sayıştay Kanununun 29’uncu maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları bu amaçla vazedilmiş, aynı Kanunun 49’uncu maddesi ile de, sorumlulara ve ilgili memurlara, denetçilerin isteyeceği bilgiyi verme, kayıtlarla, belgeleri geciktirmeksizin gösterme veya verme mecburiyeti getirilmiştir. Ayrıca, Sayıştay Denetçi ve Raportörlerinin Denetim ve Çalışma Usulleri Hakkında Yönetmeliğin 81’inci maddesinde de, Sayıştay denetimine giren daire ve kurumların işlemleriyle ilgili belgeler, eşya ve mallar, işler ve hizmetlerin, cari yıl da dahil olmak üzere herhangi bir dönem veya andaki kayıtları ile fiili durumları arasındaki uygunluğun ortaya konulması için gerekli inceleme, araştırma, soruşturma ve tespit çalışmaları yapılabileceği hükme bağlanmıştır.
Bu durum karşısında, gümrük saymanlığı hesaplarına ilişkin olarak, denetçiler:
A) Sadece geçmiş yıl hesabını incelemekle görevlendirilmişlerse, tarhın ve tahakkukun dayanağını teşkil eden bilgi ve belgeleri isteyip inceleyebileceklerdir. Bu inceleme sonunda bulunacak matrah farkı için de idarece 1615 sayılı Gümrük Kanununun 86’ncı maddesi gereğince işlem yapılması gerekecektir.
B) İşlem ve olayın her safhasında incelemeyle görevlendirilmişlerse, denetim ve inceleme yöntemini görev sınırları içinde kendileri belirleyecekler ve gerekirse idareyle koordinasyon sağlamak suretiyle fiili denetim de yaparak beyana nazaran gerçek durumu tespit edebileceklerdir. Böyle bir denetimde, beyan ile gerçek durum arasında farklılık tespit edilir ve matrah farkı doğarsa, idarece 1615 sayılı Gümrük Kanununun 146’ncı maddesi gereğince işlem yapılması gerekecektir.
2- Sayıştay denetçilerinin, denetim sonunda tespit ettikleri matrah farkı nedeniyle para cezası uygulanması halinde, kendilerine 1615 sayılı Kanunun 161’inci maddesi uyarınca ödeme yapılıp yapılamayacağı hususunun ise, anılan Kanun hükümleri yanında, denetim görevinin nitelik ve özellikleri de dikkate alınmak suretiyle değerlendirilmesi gerekmektedir.
Sayıştay denetçilerinin 832 sayılı Kanun hükümleri uyarınca yaptıkları denetimin ana konusunu sayman hesapları oluşturmakta ve anılan Kanunun 44’üncü maddesi hükmüne göre bu hesaplar, görev başındaki sonuncu sayman tarafından hazırlanıp verilmektedir.
Bu denetim esas itibariyle hesap ve işlemlerin mevzuata uygunluğunu araştırmak ve bunlardan mevzuata uygun bulunmayanlar hakkında sorumluların sorumluluklarını tespit etmek amacına yönelik olup, bu sorumluluk hallerinin neler olduğu aynı Kanunun 45’inci maddesinde hükme bağlanmıştır.
Sayıştay denetiminin üç ana konusu olan gelir, gider ve mal işlemleri, 832 sayılı Kanunun 38’inci maddesi uyarınca, ait bulundukları sayman hesapları içinde bütün kayıt ve belgeleriyle birlikte incelenmekte ve neticede bütün bu işlem ve hesaplar yargılama yoluyla denetlenmektedir.
Bu çerçevede incelenmekte olan gelir hesabı, 832 sayılı Kanunun 40’ıncı maddesinde ifade edildiği üzere, tahakkuk eden ve tahsil edilen bütün gelirlerin, gelir artıklarının ve emanetlerin miktar ve mahiyetini gösteren cetvel ve defterlerle bunlarla ilgili her türlü belgelerden oluşmaktadır. Yine aynı Kanunun 46’ncı maddesi uyarınca gelir hesabının incelenmesi sırasında, gelirlerin, alacakları ve her türlü hakların kanunlara, tüzüklere, yönetmeliklere ve bütçedeki tertiplerine uygun olarak tahakkuk, takip ve tahsil edilip edilmediği araştırılmaktadır.
Gelir hesabına ilişkin bu inceleme ve araştırmalarda, gider ve mal hesaplarında da olduğu gibi, Sayıştay’ca her türlü bilgi ve belge istenebilmekte, gerektiğinde yerinde ve işlem ve olayın her safhasında inceleme yapılabilmektedir. 832 sayılı Kanunun 29, 46, 49 ve 51’inci maddelerinde bu hususlar hüküm altına alınmıştır.
Açıklanan sistem içerisinde Sayıştay denetçilerinin sayman hesapları üzerinde yürüttükleri mevzuata uygunluk denetimi, temelde belgelere dayanmakta, ancak gerekli görülen hallerde hesap ve işlemlerin doğruluğu tespit sadedinde fiili denetim de yapılabilmektedir.
Daha önce de ifade edildiği üzere, 1615 sayılı Kanunla getirilen sistemde, yurda kesin olarak girecek eşyanın cinsinin, nev’inin veya niteliğinin, tatbikatı kolaylaştıracak surette Gümrük Giriş Tarife Cetvelinin tertip ve tavsiflerine uygun olarak giriş beyannamesi ile beyanı esas olup, yetkili Gümrük İdaresinin de bu beyana göre gümrük vergilerinin tahakkukunu yapması, yani beyan edilen eşyanın vergi oranını Gümrük Giriş Tarife Cetveli üzerinden belirleyip vergi miktarını hesaplaması ve daha sonra da tahsil etmesi gerekmektedir.
Gümrük İdaresinin, beyan üzerine tahsili gereken verginin tespit ve kontrolü bakımından yapacağı işlemler, anılan Kanunun 86 ve 146’ncı maddeleri ile Gümrük Yönetmeliğinin ilgili maddelerinde gösterilmiştir.
1615 sayılı Kanunun 86’ncı maddesine göre, yurda giren eşyaya ait beyanname ve ekleri üzerinde yapılan inceleme ve kontrol sonucunda, söz konusu eşyanın beyannamede gösterilen niteliklerine ve cinsine uyan tarife üzerinden alınması gereken verginin ödenmediği veya noksan ödendiği tespit edilirse, bu vergilerin, eşyanın fiili ithal tarihinden itibaren üç yıllık tahakkuk zamanaşımı süresi içinde mükellefinden istenmesi ve bu durumun ceza uygulamasını gerektirmesi halinde ayrıca ceza da alınması icabetmektedir.
Aynı Kanunun 146’ncı maddesinde ise, kesin olarak yurda sokulacak eşya için yapılan beyan ile muayene ve denetleme neticesinde eşyanın tarife tatbikatına müessir cins, nev’i veya niteliğinde veya vergiye esas olan sayı, baş, ağırlık gibi ölçülerinde aykırılık görüldüğü ve beyana göre hesaplanan vergi ile muayene neticesine göre alınması gereken vergi arasındaki fark %5’i aştığı taktirde, vergiden ayrı olarak bu farkın üç katına kadar para cezası alınacağı belirtilmiştir.
Anılan 146’ncı maddeye göre alınan para cezalarının dağıtımına ilişkin düzenleme de yine aynı Kanunun 161’inci maddesinde yer almıştır. Bu maddede, söz konusu para cezalarının, hizmet mahal ve şartları ve şahsi gayretleri itibariyle külfet ve zahmete katlanan amir ve memurlara, muayene ve tahlilden önce cezayı gerektiren durumun meydana çıkarılmasına hizmet eden muhbirlere, cezayı gerektiren durumu muayene, tahlil, denetleme veya inceleme ile meydana çıkaranlara, Bakanlık merkez ve taşra mensuplarının ve ailelerinin genel menfaatlerine sarfedilmek üzere, Bakanlıkça bir talimatla tespit ve tayin edilecek usul ve esaslar dairesinde dağıtılacağı hükme bağlanmıştır. Söz konusu Talimat da, Gümrük ve Tekel Bakanlığınca hazırlanarak, 18.3.1980 tarih ve 57633/68-B-1357/1980-39 sayılı genelge ile Bakanlık teşkilatına gönderilmiş ve bu Talimatta yapılan değişiklik ise, aynı Bakanlığın 6.2.1981 tarih ve 57633/68-B-7127/1981-20 sayılı genelgesinde yer almıştır.
Bu düzenlemelere göre, cezayı gerektiren durumu muayene, tahlil, denetleme veya inceleme ile meydana çıkaranlara da ödeme yapılması gerekmektedir.
Ancak 1615 sayılı Kanunun 161’inci maddesinde sözü edilen muayene, tahlil, denetleme ve incelemeler, esas itibariyle Gümrük İdaresine mevdu görevlerden olup, bu idare mensuplarınca gerçekleştirilmektedir. Bu yönüyle bahse konu muayene, tahlil, denetleme ve incelemeleri, vergi tarhiyatına esas olan ve tarhtan önce gerçekleştirilen idari işler cümlesinden mütalaa etmek gerekir. Aksi halde, kanunen bu görevleri ifa ile mükellef tutulan görevlilerle Sayıştay denetçileri arasında bir görev ve yetki tedahülü söz konusu olacaktır.
Her ne kadar, cezayı gerektiren durumun, Sayıştay denetçilerinin yaptıkları denetim sonucunda ortaya çıkması da muhtemel bulunmakta ise de, bu denetimi 1615 sayılı Kanunun öngördüğü amaç ve şartlar dahilinde yürütülen bir denetim olarak kabul etmek mümkün değildir.
Zira yukarıda da belirtildiği üzere, Sayıştay denetçilerince yürütülen bu kabil denetimler, 832 sayılı Kanunda öngörülen inceleme ve araştırmaların zaruri kıldığı hallere inhisar etmekte olup netice itibariyle mevzuata aykırı uygulamalardan doğan sorumlulukları tespite yöneliktir ve bizatihi mükelleflerin beyanlarının doğruluğunu kontrol amacı taşımamaktadır.
Bu itibarla, ilgili idarelerin dışında tarafsız olarak yürütülen Sayıştay denetimini 1615 sayılı Kanunun 146’ncı maddesinde öngörülen ve Gümrük İdarelerince gerçekleştirilen dahili işlem niteliğindeki denetimle aynı sonuçlara bağlamaya ve dolayısıyla Sayıştay denetçilerine, aynı Kanunun 161’inci maddesi uyarınca ödeme yapılmasına imkan bulunmamaktadır.
SONUÇ
1- Gümrük saymanlıkları hesaplarını inceleyen Sayıştay denetçilerinin:
A) Gümrük vergilerinin tarhına esas olan belgeleri de inceleyip değerlendirebileceklerine,
B) İşlem ve olayın her safhasında incelemeyle görevlendirilmeleri halinde, beyannamelerle ithal edilecek eşyalar arasındaki uygunluğu belirlemek açısından fiili tespit ve denetim yapabileceklerine,
2- Sayıştay denetçilerine, 1615 sayılı Gümrük Kanununun 161’inci maddesi uyarınca ödeme yapılmasına imkan bulunmadığına,
çoğunlukla karar verildi.
adminKarar Tarihi : 21.9.1989 Karar No : 4651/1 KONU Sayıştay ilamlarının infazında karşılaşılan güçlüklere çözüm bulunmasına ilişkin Maliye ve Gümrük Bakanlığı istemi. KONU İLE İLGİLİ MEVZUAT Anayasanın 160’ıncı maddesi, 832…
adminKarar Tarihi : 11.3.1992 Karar No : 810/3 ÖZET : Sayıştay’a gönderilen yönetmeliklerin Sayıştay’ca incelenerek mütalaa verilebilmesi için öncelikle, bir bakanlık veya Sayıştay denetimine tabi diğer idare ve kurumlar tarafından…
