Kamunun Finans Haberleri Merkezi
Kamunun Finans Haberleri Merkezi
admin
KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU’NUN GETİRDİKLERİ
(5018 SAYILI KANUNU 1050 SAYILI KANUNLA KARŞILAŞTIRMA)
Tarih: 14/11/2005
Kamu mali yönetim sistemimiz 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla düzenlenmiş, söz konusu Kanun az sayıda değişiklikle uzun yıllar yürürlükte kalmış ve kamu mali yönetimini düzenleyen temel kanun olma niteliğini sürdürmüştür. Ancak daha ziyade Avrupa Birliği’ne girme sürecinde kamu mali yönetimimizi düzenleyen 1050 sayılı Kanun çokça eleştirilmiş, yapılan eleştirilerin belki de bir getirisi sonucu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kabul edilerek 1050 sayılı Kanunun uygulamasına son verilmiştir. Bu noktada belirtilmelidir ki; söz konusu Kanun, tüm hükümleriyle 01.01.2005 tarihinde yürürlüğe girmesi gerekirken 5277 sayılı Kanun aracılığıyla 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu’na konulan hükümle bazı maddelerinin uygulamasına 2006 Mali Yılında başlanacaktır.
Kamu mali yönetiminin ve denetiminin yeniden yapılandırılması çalışması şu an görevli Hükümetin çalışmalarından ziyade, 10 yıla yakın zamandır çeşitli kurum ve kuruluşlar içerisinde buna yönelik çalışmalar öteden beri yürütülmektedir. Bu çalışmaları sürükleyen kuruluşlar da son zamanda hemen her taşın altında görmeye alıştığımız kuruluşlardır:
1) 11.10.1995 tarihinde Maliye bakanlığı ve Dünya Bankası (DB) arasında “Kamu Mali Yönetim Projesi”nin “Harcama Yönetimi” sistemini çözümlemeye yönelik bir proje anlaşması imzalanmış ve bu proje yardımıyla Türk elit ve entelektüellerine “nasıl bir kamu mali yönetimi sistemine sahip olmaları gerektiği öğretilmiştir”,
2) IMF İcra Direktörleri Kurulu’nun 6. gözden geçirmeyi onaylayabilmesi için Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Yasa Tasarısının yasalaştırılması ön şart olarak ileri sürülmüştür,
3) Avrupa Birliği Uyum Şartları da yasayı bize “şart” koşmuştur. Yasa tasarısı Maliye Bakanlığı tarafından “Avrupa Birliği ve uluslararası standartlarla uyumlu bir kamu iç kontrol sistemi oluşturulması” amacıyla, 3 Ağustos 2002 tarihinde T.B.M.M.’ne sunulmuştur. Seçim döneminde kadük olan tasarı, 58. Hükümet Acil Eylem Planında da ilk altı aylık tedbirler arasında yer almış ve AKP hükümetince tekrar Meclis’e sunulmuştur.
4) Alışageldiğimiz “yönetişim” uygulamaları çerçevesinde, yasanın hazırlanmasında yine sermaye ve uluslararası büyük kuruluşlar aktif görev almıştır. Yönetişim toplantılarında TESEV, TOBB, TÜSİAD ve Uluslararası Yerel Yönetim Birliği (IULA) hazır bulunmuştur.
Bu çalışmamızda öncelikle 1050 sayılı Kanun’un durumu ve eksiklikleri kısaca ele alındıktan sonra, 5018 sayılı Kanun sistematiğine uygun, söz konusu Kanun maddeleri irdelenecektir. Daha sonra 5018 sayılı Kanun’un bütçe açıkları üzerine getirdikleri tartışılacaktır.
1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nda, Anayasa’da öngörülen idari yapı ile uyumlu olarak daire, kurum ve kuruluşları tabi olduğu bütçe rejimi içinde 3 gruba ayrılmaktaydı:
– Genel Bütçe
– Katma Bütçe
– Mahalli İdare Bütçeleri
1938 yılından itibaren genel ve katma bütçeleri ile birlikte konsolide Devlet Bütçesini oluşturmakla ve bütçe hakkı kuralına uygun olarak parlamento onayına; bütçe uygulama sonuçları da parlamentonun kabulüne sunulmakta idi. Zamanla devlet teşkilatındaki genişleme dolayısıyla ortaya çıkan kamu idareleri esneklik kazanma gerekçesiyle kendilerini bütçe rejimi ve 1050 sayılı Kanun kapsamı dışına çıkarmak suretiyle uygulama bütünlüğü bozmuşlardı. Diğer taraftan konsolide bütçe dışına çıkamayan daire ve idarelerde fon, döner sermaye, vakıf, şirket vs. mekanizmalarla bütçe rejimini hırpalamışlardı.
Bunlardan sadece genel ve katma bütçeler TBMM tarafından kabul edilerek kanunla yürürlüğe konulmakta diğer bütçeler ise yetkili idari merciler tarafından onaylanarak yürürlüğe girmektedir. Ayrıca anılan bütçelerin uygulama usul ve esasları da önemli farklılıklar arz etmektedir. Belirtilen bu nedenlerden dolayı kamu mali yönetimini düzenleyen Kanun’un sonradan tezahür eden bütçe türlerini de kapsayacak şekilde düzenlenmesi gereği ortaya çıkmıştır.
Öte yandan yürürlükten kaldırılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nda esas olarak mali usul düzenlenmekte; mali yetki ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler itibariyle tanımlanmaktaydı. Bir başka deyişle sayman, tahakkuk memuru, ita amiri ve diğer görevler, bunları yürütenlerin memuriyet unvanlarından bağımsız olarak saptanmaktaydı. Sayıştay’ın hesap yargısı da bu yapıya göre şekillendirilmişti. Ancak bu yapı münferit mali işlemleri konu aldığından, modern anlamda mali saydamlık, hesap verilebilirlik ve raporlama işlevlerini ihmal etmekte, bunları “devletin bilumum emvalinin idare ve muhasebesi” dışında, ayrı bir idari faaliyet olarak mütalaa etmektedir. Söz konusu fonksiyonlar bir yönü ile mali işler sayılmakla birlikte, diğer yönleriyle yürütülen görevin başarı derecesinin ölçülmesi ve ortaya konulması bakımından idari-siyasi nitelikli faaliyetlerdir. Kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması, hesap verilebilirlik, saydamlık, stratejik hedefler ve performans vb. kavramları ölçmek, değerlendirmek ve müeyyidelendirmek mali hukuk konusu olmaktan çok, yönetim hukuku sorunu olarak görülmektedir. Konuya bu açıdan yaklaşıldığında 1050 sayılı Kanunun şekli noksanlıkları dışında sistematik kurgusunun hiç de yanlış ve demode olmadığı; görev edindiği mali usul hukuk alanını düzenlemeyi esas alan bir tercihin sonucu olduğu daha iyi anlaşılacaktır.
1050 sayılı Kanun, sistematiğinde Anayasa’nın merkezden yönetim ve yerinden yönetim (hizmet yerinden yönetimleri bakımından) ilkesine bağlı kalmış ve merkezi yönetimi genel bütçede, hizmet yerinden yönetimlerini (özel bütçeli idareleri) katma bütçede toplamıştı. 1050 sayılı Kanun hükümleri dikkate alınarak hazırlanan bütçelerde, bütçelerle kalkınma planları, yıllık programlar ve stratejik planlar arasında bağ kurulamaması, bazı mali işlemlerin bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının mali yılla sınırlı olması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması sistemin eksikliklerinden biri olarak görülmüştür. Diğer yandan bütçelerin hazırlanması, uygulanması süreçlerinde kamu idarelerine gerekli inisiyatifin verilmesi hususunda eleştiri konusu yapılmaktadır.
1050 sayılı Kanun hazine birliği ilkesini koymuştu. Başlangıçta katma bütçenin giderleri özel gelirleri ile karşılanan ve bu yüzden genel bütçe dışında yöneltilen idarelerin bütçeleri olarak tanımlanması ve hazine yardımlarının ihmal edilecek seviyelerde kalması yüzünden anlamı olan hazine birliği ilkesi zamanla sulanmış ve giderlerinin ortalama % 98’i genel bütçeden karşılanan, idareler dahi katma bütçelilik statüsünü devam ettirmişlerdir. Böylece ilke gitmiş, adı kalmıştır. Buna rağmen, idarelerin bünyesinde bulunan maliye saymanlıkları bu ilke geçerliymişçesine görevlerine devam etmişlerdir. Bu suretle hazine birliğinin kaybolmasına rağmen, muhasebe birliği sürdürülebilmiştir.
Mevcut bütçe sınıflandırması ve muhasebe sistemi, kamu gelir ve giderleri konusunda, hem mali yönetime hem de kamuoyuna istenilen bilgilerin ayrıntılı olarak sunulmasına teknik olarak imkan vermediğinden dolayı 1050 sayılı Kanun’un mali yönetiminde performans, verimlilik gibi sıkça kullanılan modern kamu yönetimi ilkelerini düzenlememiş olması anılan Kanuna yöneltilen eleştiri olarak sıralanmaktadır. Ayrıca da mevcut denetim sisteminde mükerrerlik ve boşluk olması, denetim hizmetlerinde standart oluşturmaya yönelik olarak düzenleme olmaması, Sayıştay Başkanlığı’nın denetiminin kapsam olarak dar olması bir eleştiri konusu yapılmaktadır.
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun belli başlı eksiklikleri böyle olmakla beraber, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bu konular başta olmak üzere yeni düzenlemeler yapılmıştır. Çalışmaya kanun metni incelenerek ve görüşler ortaya konarak devam edilecektir.
III. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU’UN GETİRDİKLERİ
5018 sayılı Kanun’un amacı ilk maddede açıklanmaktadır. Buna göre, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verilebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu bütçesinin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve mali kontrolünün düzenlenmesi, kanunun amacı olarak belirtilmiştir.
Kanunun kapsamına bakıldığında; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan idareler kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolü olarak saptanmıştır. Avrupa Birliği fonları ile yurtiçi ve yurtdışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla yine kanun kapsamına eklenmiştir. Denetleyici ve düzenleyici (SPK, RTÜK, Telekomünikasyon Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu, TMSF) kurumlar ise belirli maddeler sıralanarak kısmî kapsama alınmıştır.
5018 sayılı Kanun’da 1050 sayılı kanuna nazaran istisnai hükümler dışında çok daha geniş bir kapsam karşımıza çıkmaktadır. Genel bütçe kapsamındaki idareler, mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumları kapsama alınırken, TCMB ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamuya ait şirketler kapsam dışında tutulmuştur.
Tanımlamalara baktığımızda yeni kavramlar görmekteyiz. Mali yönetim alanında daha önce ifade edilen kavramların kanun metninde yer alması sağlanmış, daha önce tanımı yapılmış bazı kavramlarda ya değişiklik ya da kapsam olarak genişlemesi yoluna gidilmiştir.
5018 Sayılı Kanunun 11.maddesine göre; üst yöneticiler: Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi, malî kontrol yetkilisi ve iç denetçiler ile muhasebe yetkilisi aracılığıyla yerine getirirler. denilmiştir.
Kanunun 31.maddesi Harcama Yetkilisini tanımlamıştır. Buna göre, Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimlerinde harcama yetkililerinin görev unvanları itibarıyla tespitine ve harcama yetkisinin devredilmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle, ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir, denilmiştir.
Kanun kamu maliyesi kavramını tanımlamıştır. 4. Maddede yapılan tanımlamaya göre; gelirlerin toplanması, harcamaların yapılması, açıkların finansmanı, kamunun varlık ve borçlarının ve yükümlülüklerinin yönetimine kamu maliyesi denir. Kamu maliyesi, merkezden ve yerinden yönetim esaslarına göre yürütülür, görevler ilgili konularda açıkça belirlenir ve kaynakların dağıtımında esas alınır.
Kanun bu tanımlamaya ek olarak kamu maliyesinin temel ilkelerini sıralamaktadır. Buna göre;
– Kamu maliye yönetimi uyumlu bir bütün olarak oluşturulur ve yürütülür.
– Kamu maliyesi, kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır.
– Maliye politikası, makroekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde oluşturulur ve yürütülür.
– Kamu mali yönetimi TBMM’nin bütçe hakkına uygun bir şekilde yürütülür.
– Kamu mali yönetimi mali disiplini sağlar.
– Kamu mali yönetimi ekonomik, mali ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde kamusal tercihlerin oluşmasına olanak yaratır.
– Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanması, ekonomik ve sosyal verimlilik, maliyet fayda veya maliyet etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır.
Kanun bir nevi iktisat politikalarından biri olan maliye politikalarının kurallarını belirlemeye çalışmıştır. Ancak kanımca yapılan düzenleme “ilke” niteliğini taşımamaktadır. Zira, zaten yürütme organları belirledikleri iktisadi politikalara uygun maliye politikalarını uygulamaktadırlar. Örneğin; kamu mali yönetimi uyumlu bir bütün olarak oluşturulur ve yürütülür ifadesi çok geneldir. Ne ile uyumlu olacağı belirsizdir. Kendi içinde mi? Yoksa diğer politikalarla mı? Her iki şekilde de yürütme organı zaten bunu yapmakta ya da başka ifade ile yapmaya çalışmaktadır. Keza, kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak bir kamu maliyesi nasıl oluşturulacaktır? Sanki bu hüküm bazı kuralların açığa çıkarılmasını yani yönetmelik düzenlenmesini gerektirir görünmektedir. Zira inisiyatif yürütmeye bırakılmaktadır.
Öte yandan ilkelerin açıklandığı 5. maddenin f bendinde, kamusal tercihlerin oluşmasına olanak yaratan bir kamu maliyesinden bahsedilmektedir. Başlı başına tartışma konusu olabilecek “kamusal tercih” ifadesinde kanımca hatalı bir bakış açısı bulunmaktadır. Zira maliye politikalarına göre mi kamusal tercih belirlenmelidir? Yoksa kamusal tercihlere göre mi maliye politikası belirlenmelidir? Kanımca ikinci seçenek daha uygu görünmektedir.
Kamu maliyesinin temel ilkeleri başlığı altında yapılan düzenleme varolan, uygulanan ya da uygulanması gerekenleri sıralamaktan öteye gitmediği gibi, son derece genel kalmakta yürütme organının inisiyatifini korumaktadır.
Kanun’un 6. maddesi “hazine birliği” başlığını taşımaktadır. Merkez yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetiminin sağlanması hüküm altına alınmış, I sayılı cetvelde sayılan kamu idarelerinin tüm gelirleri Hazine veznelerine girer ve giderleri buradan karşılanır, bu idareler özel vezne açamaz denilmektedir.
Yeni Kanun hem 1050 sayılı Kanun’daki hazine birliğinin sakat halini tekrar etmekte hem de bugüne kadar tek elden yürütülen muhasebe hizmetini de parçalamaktadır. Hazine birliği kavram olarak muhafaza ve teyit edilmese idi, bunun istenen öngörülen bir tercih olduğu düşünülebilirdi. Tartışma da o yönde yapılırdı. Ancak hem kavramı doğru ve olması gereken şekilde tanımlayıp, hemen arkasından içinin boşaltılması iradeyle ifade arasında bir uyumsuzluk olduğunu veya yersiz bir müdahale ile sistemin bozulduğunu düşündürmektedir.
Kanun’da, mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme konuları hüküm altına alınmıştır.
Mali saydamlık adı altında, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanımı konusunda, görev ve yetkilerin açık tanımlanması, program ve planların açık ve ulaşılabilir olması, teşvik ve desteklemelerin kamu oyuna açıklanması, kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemine dayandırılmasına yönelik amir hükümler konulmuştur.
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların kullanılmasından, muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasına kadar sorumlu kılınmış ve yetkili mercilere hesap verme zorunluluğu getirilmiştir.
Kanun’da kamu idarelerinin kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlemiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlayacakları belirtildikten sonra, anılan idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini, planlarına, amaç ve hedeflere göre hazırlayacakları belirtilerek, Maliye Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergelerinin kuruluşların bütçelerinde yer alacağı ve performans denetimlerinin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirileceği hükme bağlanmaktadır.
Yapılan düzenlemelerle, Türk Kamu Mali Yönetim Sistemi’nde, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme anlayışının uygulamaya konması amaçlanmakta, son yıllarda hızla uygulama alanı bulan iki anlayışın Türk Mali Sisteminde uygulanmasını öngörmek suretiyle hesap verilebilirlik ve kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik ve verimliliğin sağlanması açısından önemli bir aşama oluşturmaktadır.
5018 Sayılı kanun bütçe türleri, kapsamı ve bütçe ilkeleri hakkında hükümler getirmekte, gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarıları hakkında düzenlemeler yapmaktadır.
Kanun’un 12. maddesi “bütçe türleri ve kapsamı” başlığını taşımaktadır. Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezi yönetim bütçeleri; merkezi yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri; genel bütçe olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir isim altında bütçe oluşturulamaz. Genel bütçe, I, II, III sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir elde etme ve harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve II sayılı cetvelde ekli bir kamu idaresinin bütçesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçeleri, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ilgili cetvelde yer alan kurumlardır.
Yukarıda belirtildiği gibi, tek devlet tüzel kişiliğine dahil dairelerin genel bütçe içinde toplandığı ifade edildiği halde, I sayılı cetvele TCK, DSİ, SHÇEK gibi ayrı tüzel kişiliğe sahip idarelerin dahil edilmesi devletin temel kuruluşunun dikkate alınmadığının göstergesi olarak nitelenmektedir. Düzenlemenin tutarlı hale gelebilmesi için bunların ya özel bütçeli idareler arasına (II sayılı cetvele) konulması, ya da teşkilat kanunlarında değişiklik yapılarak tüzel kişiliklerinin ve mali özerkliklerinin kaldırılması gerekecektir. Bu yatırımcı ve sosyal hizmet kuruluşlarının tüzel kişiliklerinin kaldırılarak tek Devlet tüzel kişiliği içine alınması, genel bütçeye dahil olarak değerlendirilmesi tercih edilebilir görülmektedir. Özel bütçeli idareler için iki ayrı cetvel yapılması ileri sürülen görüşlerden biridir. Özel bütçeli idarelerin tümü merkezden yönetime idari vesayet bağı ile bağlı hizmet yerinden yönetimleridir. İdari vesayetin konusu, kapsamı, araçları, uygulamaları ve derecesi bu idarelerin kuruluş kanunları ile tayin edilmiştir. Derecesi az yada çok olabilir, ama idari vesayete tabi olmayan hiçbir kamu kuruluşu olamaz. Aksi takdirde, bunlar yürütme yetkisini (kendi görev alanında) doğrudan kullanan bağımsız otoriteler haline gelirler. Oysa bu durum, Anayasanın “yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasa ve kanunlara uygun kullanılır ve yerine getirilir” diyen 8. maddesine ve “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” diyen 123. maddesine uygun düşmemektedir.
5018 sayılı Kanun’un 13. maddesi bütçe ilkelerini sıralamaktadır. Genel olarak, makroekonomik politikalarla sürdürülebilir, tüm gelir ve giderlerin gösterildiği, ödeneklerin belirli amaçlar doğrultusunda tahsis edildiği bütçelerin hazırlanması gerektiği hüküm altına alınmıştır. Diğer yandan, kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının getireceği mali yüklerin belirli vadeler altında bütçe tasarılarına ekleneceği belirlenmiştir.
5018 sayılı Kanun ile Maliye Bakanlığı’nın merkezi bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumlu olması ilkesi getirilmektedir. (5018 sayılı Kanun, m.15, 16, 17, 18, 19)
Yapılan düzenlemelerle, merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma sürecinin, Bakanlar Kurulu’nun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde DPT Müsteşarlığı’nca hazırlanan orta vadeli program kabul etmesiyle başlayacağı, orta vadeli programın aynı süre içinde Resmi Gazete’de yayımlanacağı; orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle birlikte hedef açık ve borçlanma durumuyla kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, Haziran ayının 15’ine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karar bağlanacağı ve Resmi Gazete’de yayımlanacağı hükme bağlanmıştır.
Diğer yandan, kamu idarelerinin, bütçe tekliflerini ve yatırım programını, hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi’nin Maliye Bakanlığınca; Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise DPT Müsteşarlığı’nca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazete’de yayımlanacağı; Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içereceği düzenlenmiştir.
Yapılan düzenlemeyle merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleriyle ilgili olarak gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esasları, kalkınma planı ve yıllık program öncelikleriyle kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları; kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı; idarenin performans hedeflerinin dikkate alınacağı, kamu idarelerinin, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlayacakları, genel bütçe gelir tekliflerinin, ekonomik ve mali analiz yapılmasına imkan verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığı’nca belirlenmiş kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma sistemine uygun olarak hazırlanacağı; kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberi’nde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlayacakları ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığı’na gönderileceği, kamu idarelerinin yaptırım tekliflerinin değerlendirilmek üzere aynı süre içinde DPT Müsteşarlığı’na verileceği hüküm altına alınmıştır.
Bütçe teklifleri için ise Maliye Bakanlığı’na verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabileceği; düzenleyici ve denetleyici kurumların, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacakları esasları getirilmektedir.
Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının TBMM’ne sunulmasıyla ilgili olarak da makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulu’nda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığı’nca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporunun mali yılbaşından en az 75 gün önce Bakanlar Kurulu’nca TBMM’ne sunulacağı da hüküm altına alınmıştır. Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına, TBMM’nde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;
ekleneceği, düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan TBMM’ne, bir örneğini de Maliye Bakanlığı’na gönderecekleri hükme bağlanmaktadır.
TBMM’nin merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibariyle görüşüleceği ve bölümler halinde oylayacağı ve merkezi yönetim bütçe kanununun mali yıl başından önce Resmi Gazete’de yayımlanacağı belirtilmiştir.
Ödeneklerin kullanılması belirli esaslara tabidir. Ödenekler, Maliye Bakanlığı’nca vize edilen nakit planlarına uygun ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır. II Sayılı cetveldeki kurumlar Maliye Bakanlığı’na gerekli bildirimleri yapmak durumundadırlar.
5018 sayılı Kanun ile daha önce nakit yetersizliğinin söz konusu olduğu saymanlıklarda ödemesi gerçekleştirilemeyen tutarların ödenmesinde düzenleme yapılarak bu hususta uygulamada yaşanan kargaşa giderilmek istenmektedir. Kamu idarelerinin nakit mevcudunun, tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderlerin, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenmesi kuralı getirilmekte, ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verileceği ifade edilmektedir. (5018 sayılı Kanun, m. 34)
1050 sayılı Kanun ile tahakkuk memuru, sayman ve ita amiri görev, yetki ve sorumlulukları çerçevesinde gerçekleştirilen giderlerin, 5018 sayılı Kanun ile harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri, mali kontrol yetkilisi ve muhasebe yetkilisi tarafından yapılması kabul edilmiştir. 5018 sayılı Kanun ile sadece görevlilerin adları ve sorumluluk alanları değiştirilmiş, daha önce tahakkuk memuru ve saymanın sorumlu olduğu harcama öncesi kontrol sürecinde mali kontrol yetkilisinin görevli ve sorumlu olması ilkesi getirilmiştir.
Yeni Kanun, saymanlık kavramını kaldırmıştır. Sayman yerine öngörülen muhasebe yetkilisinin görevi muhasebe hizmetinin yürütülmesi ile sınırlıdır. Buna paralel olarak sorumluluğu da belge ve kayıt düzeni ile raporlama konularıyla sınırlandırılmaktadır.
Bu düzenlemenin doğal sonucu olarak, saymanlar hakkında 1050 sayılı Kanun’un ilgili maddelerinde belirtilen görev ve sorumluluklar muhasebe yetkilileri için söz konusu olmayacak; dolayısıyla Sayıştay’a defter ve belgeleri denetim için ibraz etmekten öte bir hesap vermeyeceklerdir. Başka bir ifadeyle, idarenin karar ve işlemleri hakkında mali, hukuki, cezai sorumlulukları bulunmayacaktır. Belge noksanı, yetkili imzaların bulunmaması, maddi hata ve hak sahibinin kimliği gibi konularda, 5018 sayılı Kanun’da ve 657 sayılı Kanun’da öngörülen yaptırımlar uygulanacaktır. Bu konularda gerekli özeni göstermemekten dolayı bir kamu zararına da sebep olmuş ise bu da kendisinden genel hükümlere göre tazmin ettirilecektir. Bu durum, Sayıştay tarafından müeyyidelendirilemez, zira bu eylemler sayman sorumluluğunu gerektirir nitelikte değil, idari disiplin suçlarıdır.
Gelirlerin toplanmasında bazı ilkeler getirildiği görülmektedir. Buna göre, Maliye Bakanlığı, gelir politikaları ve uygulamaları konusunda ilkelerini, amaçlarını, stratejilerini ve taahhütlerini her malî yıl başında kamuoyuna duyurur. Mükellef ve sorumlulara vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerini kolayca yerine getirebilmeleri için gerekli hizmetler sağlanır. Mükellef ve sorumluların vergiye uyumu teşvik edilir. Hakların korunması ve yükümlülükler konusunda mükelleflerin bilgilendirilmesi için ilgili idareler tarafından gerekli önlemler alınır. ( 5018 sayılı Kanun, m. 36)
Bu düzenlemede “mükellef ve sorumlulara vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerini kolayca yerine getirebilmeleri için olanak sağlanır” ifadesinin tabir yerindeyse “havada” kalacağı kanaatindeyim. Zaten böyle bir uygulama ya da düzenleme “Gelir İdaresi Kanun Tasarısı”nda da dile getirilmekte (Gelir İdaresi Kanun Tasarısı, m. 4/e) ve spesifik bir görev olarak gelir idaresine bırakılmaktadır. Hatta aynı tasarıda “mükellef ve sorumluların vergiye uyumu teşvik edilir” ifadesi de (Gelir İdaresi Kanun Tasarısı, m. 4/g, 5/b) yer almaktadır. Kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu başlığını taşıyan bir düzenlemede böyle bir ifadenin bulunması yersiz görünmekte, başka bir ifadeyle çok genel kalmaktadır. Müteakip maddede yer bulan “vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konur, değiştirilir veya kaldırılır” ifadesi de aynı niteliktedir. Hatta anayasal buyruğun tekrarından ibaret olan “beyhude” bir açıklamadır.
Bu uygulamalara paralel düzenlemeler, 5018 gibi, “Gelir İdaresi Yasa Tasarısı”na göre genel kalan bir kanunda ve belirli bir merciden ziyade tüm kamu maliyesini ve kurumlarını ilgilendiren bir düzenlemede yazılı kalmaktan fazla bir görev yapmayacağı kanaatindeyim.
Ayrıca da, mali yükümlülüklerin kolayca yerine getirilebilmesine olanak sağlanması, diğer yandan mükelleflerin ve sorumluların vergiye uyumunun teşvik edilmesinin nasıl olacağı belirsizdir. Yapılmadığı nasıl tespit edilecektir?, tespit edildiği düşünülürse cezai durum olacak mıdır?, kime, ne zaman, nasıl hesap sorulacağı da muallak bir görünüm sergilemektedir.
Kanunda gelirlerin dayanakları, toplanması sorumluluğu ve özel gelirler de düzenlenmiştir. Kanımca önemli düzenlemelerden biri bağış ve yardımlar hakkında yapılandır. 40. Madde de yapılan düzenleme ile, herhangi bir gerçek veya tüzel kişi tarafından, kamu hizmetinin karşılığı olarak veya kamu hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış ve yardım toplanamayacağı belirtilmiştir. Yapılan düzenleme ile kamu oyunda ciddi rahatsızlık yaratan bağış olayı açığa çıkarılmıştır. Bağış adı altında kamu hizmetlerinin karşılığında zorla alınan bedeller kamu vicdanında sıkıntı yaratmaktaydı. Kamu hizmetleri karşılığında olmaması gereken ve arzulanmayan bu bedellerin alınmasına son verilmiş ve yerinde bir düzenleme yapılarak suiistimallerin önüne geçilmiştir.
Kanun’un 49. maddesi ile muhasebe sisteminin; malî raporların düzenlenmesi ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak ve karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde kurulup ve yürütüleceği kuralına yer verilmekte; kamu hesaplarının, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemler ile garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulacağı ifade edilmektedir.
Genel yönetim kapsamındaki idarelerde uygulanacak muhasebe ve raporlama standartları, çerçeve hesap planı ile düzenlenecek raporların şekil, süre ve türleri; uluslararası standartlara uygun olarak ilgili idarelerin görüşü alınmak suretiyle Maliye Bakanlığı bünyesinde Sayıştay Başkanlığı, Maliye bakanlığı, DPT Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve diğer ilgili kuruluş temsilcilerinin katılımıyla oluşturulacak bir kurul tarafından belirleneceği esası getirilerek genel idare kapsamında yer alan birimlerin standart muhasebeye tabi olmaları amaçlanmaktadır.
Diğer yandan, yapılan düzenleme ile tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin kullanılması benimsenmekte be buna paralel olarak bir ekonomik değer yaratıldığında, başka şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirileceği ifade edilmektedir. Öte yandan, tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin gereği olarak gelir ve giderlerin tahakkuk ettirildikleri yılın hesaplarında gösterilmesi, bütçe işlemlerinin ise nakit esasında muhasebeleştirilmesi hüküm altına alınmaktadır.
5018 sayılı Kanun’a göre; kamu mali yönetiminin bir unsuru olarak iç kontrol, kamu idarelerinin mali işlem faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için uygulanan mali yönetim harcama öncesi ve harcama sonrası faaliyetler iç denetim faaliyetleridir. (m.55). Bu tanım ile iç kontrolün amacıda paralel ifadelerle belirlenmiştir.
Harcama öncesi kontrol; ödenek tahsisi, yüklenmeye girişilmesi, ihale yapılması, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri düzenlenmesi ve harcama yetkilisi tarafından vizeye tabi tutulması olarak tanımlanmaktadır. (m. 58)
Söz konusu vize uygulaması, yapıla gelmekte olan bir işlemdir. Ödenek ve kadro dağıtımları ile sözleşme ve bağıtlar Sayıştay’ca; gider taahhütleri, bazı personel istihkakları ve tazminatlara ilişkin cetveller, harcama programları, avans ve kredi işlemleri vs. Maliye Bakanlığı adına Maliye başkanlıkları, bütçe idaresi başkanlıkları ve saymanlıklarca harcama öncesi kontrole tabi tutulmakta idi.
5018 sayılı Kanun’un getirdiği yeniliklerden biri de harcama öncesi kontrolü tek merciiye (mali kontrol yetkilisi) bağlaması ve bunu idare bünyesine dahil etmesidir. Mali kontrol yetkilisi artık Sayıştay veya Maliye Bakanlığı adına görev yapmayacak; üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak ve onun adına yetki kullanacaktır. Raporlarını üst yöneticiye sunacaktır. Ataması ve görevden alınması üst yöneticinin yetkisinde olacak, ancak atama işlemleri sırasında Maliye Bakanlığı’nın uygun görüşü aranacaktır. (m. 59)
Bu düzenleme icracı birimlere artık dışarıdan birinin değil, içeriden birilerinin müdahale etmeye başlamasıdır. Belki içeriden müdahale edene müdahale etmek daha kolay olacaktır. Bunun olumlu veya olumsuz sonuç vermesi kontrol yetkilisi ile yürütme yetkilisinden hangisinin üst kademede etkili olduğuna veya üst yöneticinin hangisinin kararını tercih edeceğine bağlıdır. Mali kontrol yetkilisinin vize ve uygun görüş vermediği işlemler hakkında harcama yetkilisinin kişisel sorumluluk üstlenmiş sayılacağı ve bu durumun beş iş günü içinde üst yöneticiye Maliye Bakanlığı’na ve Sayıştay’a bildirileceğine ilişkin yükümlülüğün yerine getirilebileceği epey kuşkulu görülmektedir. Üst yöneticiye bildirme konusunda pek bir şey denemez ise de, Maliye ve Sayıştay’a bildirme, kişiyi idaresi nezrinde muhbir-müzevir konumuna düşürme ihtimali taşımaktadır. Diğer yandan, harcama yetkilisinin sadece vize edilmeyen işlemler konusunda sorumluluk üstlenmiş sayılması da hatalı bir düzenleme sayılmaktadır. Harcama yetkilisi her durumda yaptığı ve yaptırdığı bütün işlemlerden sorumlu olmalı ve hesabını vermelidir. Kanunda, mali kontrol yetkilisinin verdiği vize ve uygun görüşlerden dolayı sorumlu olacağı yazılmış ise de, bunu verdiği vizelere dayanılarak yapılan işlemlerden doğan hukuki ve mali müeyyidelere maruz kılınmak veya katılmak anlamında kabul etmek mümkün görülmemektedir. Niteliği gereği rehberlik ve danışmanlık hizmeti olan ve bağlayıcı yönü bulunmayan bu işleri müeyyidelendirmek akla yatkın görülmektedir.
Kanunda iç denetim, idarenin çalışmalarını değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmaktadır. (m. 63). İç denetim iç denetçiler tarafından yapılır. İç denetçinin görevleri de kanunda sıralanmıştır. Ayrıca sahip olması gereken niteliklere de yer verilmiştir. (m. 64, 65).
Kanunda iç denetimden beklenenlerin gerçekleştirilmesini iç denetçiden beklemek fazla iyimserlik olarak nitelenmektedir. İç denetçi görev yaptığı ünitede bu işleri yürütse bile örgütün bütünü göz önüne alındığında başarı şansı bulunmamaktadır. Ya iç denetim birimi şeklinde görevli bir organ oluşturulmalı veya konuşulup söylenenlerin aksine bu iş teftiş kurullarına bırakılmalıdır. Aslında ikisi de ortak noktada buluşmaktadır. İç denetçilik müessesesinin geliştirilmiş olması, teftiş kurullarının kaldırılması için bahane kılınmamalıdır. Dünya yolsuzluk sıralamasında Türkiye’nin üst sıralarda yer almasının nedeni teftiş kurulları olmadığı gibi, meselenin çözümünün teftiş kurullarının kaldırılmasında aranması da fevkalade yanlıştır.
İ) DIŞ DENETİM
Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının TBMM’ne raporlanmasıdır. (m. 68). Denetimin kapsamı kısaca, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğu, gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerin mevzuata uygunluğu, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi ve performansın değerlendirilmesi şeklinde belirlenmiştir.
Düzenlemede dikkat çeken nokta, belirlenen denetim kapsamı içinde hesap yargısının olmayışıdır. Hesap yargısına muhatap olacak sorumlu da bırakılmamıştır. Zaten hesap verme sorumluluğu da kamu kaynağının kullanımında etkinlik ve verimliliğin temin edilmesinden, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanımın önlenmesinden ileri gelen sorumluluk olarak tanımlanmıştır (m. 8).
Kanun koyucu dış denetimde söz sahibi Sayıştay Başkanlığı’nın da TBMM adına Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından denetlenmesini öngörmektedir.
Ödenek üstü harcamalara kamu zararı yaratanlara karşı düzenlemeler yapılmıştır. Bütçelere, harcama programlarına, serbest bırakma oranlarına aykırı şekilde, ödenek miktarını aşan, harcama talimatı veren; harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek ve benzeri dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar para cezası verilir. (m. 70)
Kanunla açıkça ifade edilen kamu zararı kavramı tanımlanarak, kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak hususların neler olduğu ifade edilmektedir. Mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya eksilmeye neden olunması şeklinde tanımlana kamu zararının belirlenmesinde;
esas alınması gerektiği anılan Kanun’un 71. maddesinde açıklanmaktadır.
Diğer yandan kamu zararının meydana geldiği ve bu Kanunda belirtilen para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılın başından başlamak üzere onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilmeyen kamu zararları ile para cezaları zamanaşımına tabidir. (m. 74)
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu mali yönetimi oluşturulması amacıyla ve Ulusal Program ve Politika Belgesi çerçevesinde hazırlanan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol kanunu, TBMM’nde 10.12.2003 tarihinde 5018 sayı ile kabul edilmiş, 24.12.2003 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
TESEV tarafından yayınlanan değerlendirme raporunda şu ifadelere yer verilerek 5018 sayılı Kanun hakkında düşünceler dile getirilmiştir. Kanun mali saydamlığı ele almış ve düzenlemiş bulunmaktadır. Halihazırda mali saydamlık konusunda ülkemizde son yıllarda bazı gelişmeler kaydedilmesine rağmen istenen düzeye erişilemediği de bir gerçektir. Dolayısı ile saydamlık konusunda Kanun ile getirilen düzenlemelerin bundan sonra hayata nasıl geçirileceğinin izlenmesi büyük önem taşımaktadır. Saydam ve dürüst devlet ilkesinin bir başka unsuru kanun hakimiyetinin sağlanması ve sorumluluk mekanizmalarının iyi düzenlenmesidir. Öte yandan sorumluluk mekanizmaları arasında önemli yer tutan mali sorumluluğun Kanun’da yeterli bir biçimde düzenlenmediği ve bunun uygulamada sorunlara yol açacağı konusunda da ciddi kaygılar bulunmaktadır.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçe için uygulanmakta olan iç kontrol sistemi modem mali yönetim sisteminin gerekleri dikkate alınarak yeniden tanımlanmış ve kapsam genel devleti kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Mevcut 1050 sayılı kanun esas olarak konsolide bütçe kapsamındaki kuruluşların mali işlemlerini düzenlerken yeni kanun konsolide bütçe kapsamındaki kuruluşların merkezi idare başlığı altında yeniden sınıflandırması yanında sosyal güvenlik kurumlan ve mahalli idareler başta olmak üzere KİT’ler ve mali kurumlar hariç olmak üzere diğer devlet kurumlarını da kapsamı içine almıştır. Harcama öncesi kontrol görevinin, kamu idaresinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde mali kontrol yetkilisi tarafından yürütüleceği öngörülmektedir. Mali kontrol yetkilisi mali yönetim sistemimize ilk defa gelmektedir. Kanun ile getirilen kontrol yetkilisi, ödenek tahsis edilmesi, yüklenmeye girişilmesi, ihale yapılması, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri düzenlenmesi ve harcama yetkilisi tarafından alınacak benzeri mali kararların kontrolü de dahil olmak üzere geniş bir alandan sorumlu olmaktadır. Ama daha önemlisi mali kontrol yetkilisinin kontrolü bir vize işlemi niteliğinde olduğundan sorumluluğun harcama yetkilisi tarafından üstlenildiği durumlar saklı olmak kaydıyla mali kontrol yetkilisinin vize etmediği bir mali işlem yerine getirilmemektedir.
Mali kontrol yetkilisinin sürecin her aşamasında olması eğer sınırları açık bir şekilde Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak yönetmelikle çizilmezse mali sorumluluğun harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri ve kimi durumda muhasebe yetkilisi arasında dağılmasına yol açacaktır. Bu durumda ise sorumluluğun esas olarak kimin üzerinde olduğunu tespit etmek her zaman mümkün olmayacaktır.
İç mali kontrol sisteminde öngörülen iç mali kontrol süreci mali kontrol yetkilisi ile birlikte mahalli idarelerde de uygulamaya konulacaktır. Yine iç kontrol sürecinin harcama sonrası denetimini tanımlayan İç denetim ve iç denetçilerde tıpkı bütçe kapsamındaki kuruluşlar gibi mahalli idareler için de uygulanacaktır. Buna göre, il özel idarelerinde üst yönetici vali olurken, belediyelerde üst yönetici belediye başkanı olmaktadır. Üst yöneticilerin iç kontrol sürecinin gerektirdiği sorumluluğu, harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, mali kontrol yetkilisi ve iç denetçiler ile muhasebe yetkilisi aracılığıyla gerçekleştireceği öngörülmüştür. Kanunun harcama yetkilisini düzenleyen ilgili maddesinde aynı zamanda harcama yetkilisi olan üst yöneticilerin harcama yetkilisi görevini devredebileceği öngörülmüştür. Vali ve belediye başkanları harcama yetkilisi görevlerini usul ve esaslarını Maliye Bakanlığının belirleyeceği çerçevede bu yetkilerini devredebileceklerdir.
Kanun’un uygulamada karşılaşacağı bir çok problem mahalli idareler içinde geçerli olacaktır. Özellikle iç kontrol sistemi için bu tespit çok daha geçerli olacaktır. Mali kontrol yetkilisinin harcama öncesi kontrol görevleri çok geniş tanımlanmıştır. Halbuki uluslararası uygulamalar ve son dönem araştırmalar harcama öncesi kontrolün artırılması ile yolsuzluk ve etkinlik artışı arasında anlamlı bir ilişkinin olmadığını göstermiştir. Avrupa Birliği ülkelerinde harcama öncesi vize uygulamasından Fransa gibi bazı temel projeler ve kamuya önemli yüklenmeler getiren harcama kararları için ön kontrol getiren diğer ülkelerde hemen hemen vazgeçilmiştir. Fransa bile son 15-20 yılda bu anlamda önemli bir mesafe almıştır.
Kanun esas olarak modern mali yönetimin gereği olan iç kontrol, iç denetim ve dış denetim kavramlarını ve bunlara ilişkin düzenlemeleri getirmekle beraber teftiş kurullarına nasıl bir fonksiyon biçildiğine fazla bir açıklık getirmemektedir. Ancak Kanun’un geçici 7. maddesi mevcut teftiş kurullarının elemanlarının iç denetçi olabileceğine ilişkin hükümler getirirken, iç denetçi olarak atanan teftiş ve benzeri kurul elemanlarının kariyerlerine veya durumlarına uygun görevlere istekleri halinde tekrar geri atanabileceklerine dair de hükümler getirmekte ve böylece mevcut teftiş kurullarının fonksiyonlarının devam edeceğine dair bir izlenim yaratılmış olmaktadır. Kanunun iç denetçinin görevlerini düzenleyen 64. maddesindeki “denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlanıldığında durumu ilgili idarenin en üst amirine bildirme” ifadesinin bu soruşturmayı kimin yapacağına dair bir açıklık içermemekle beraber doğal olarak bir teftiş kurulu fonksiyonuna ihtiyaç duyulduğunu çağrıştırması “teftiş kurullarının hakikaten kaldırılıp kaldırılmadığı” sorusunun sorulmasına yol açmaktadır.
Asıl olarak Kanun’un ne derece başarılı olacağı ve uluslararası kritere uyum sağlayacağı zaman içerisinde daha iyi anlaşılacaktır. Ancak diğer yandan Türk Devlet sisteminin mevcut kurallarını büyük ölçüde ortadan kaldırdığı kabul edilmektedir. Bu haliyle 5018 sayılı Kanun, mali sistemde bütün taşları yerinden oynatacak, yeni bir düzen ve dengeye kavuşmak ise uzun zamana ve çabalara mal olacaktır. Getirdikleri yanında götürdüklerinin yaşanarak görülmesi de bir kazanç ise de, bunun son derece pahalı bir öğrenme modeli olacağı da dikkate alınmalıdır. Bu maliyeti düşürecek tek ihtimal, ilk başarısızlık belirtilerinin verdiği mesajların doğru algılanıp, hatada ısrar edilmeden doğru düzenlemelerin süratle ve zamanında yapılmasıdır.
Özgür BİYAN
Marmara Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü
Mali Hukuk Doktora Bölümü
kaynak:muhasebetr.com
KAYNAKÇA
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 24.12.2003 tarihli Resmi Gazete.
Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağı, TESEV Değerlendirme Raporu, Ocak 2004, s. 12, rapor için bkz. http://www.tesev.org.tr/TESEV_Degerlendirme_Raporu.pdf, erişim tarihi: 28.03.2005
BAYAR, Doğan; “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol kanunu Ne Getir(m)iyor?”, Maliye Dergisi, S.144
BAYAR, Doğan; “Kamu Yönetiminin Temel Kanunları”, www.maliye.gov.tr/apk/md145/dbayar.pdf, erişim tarihi: 28.03.2005
ÇOLAK, H. Bayram; “5018 Sayılı Kanun’un Kamu Mali Yönetimimize Getirdikleri-I”, Yaklaşım, Yıl:13, Sayı: 146, Şubat 2005
ÇOLAK, H. Bayram; “5018 Sayılı Kanun’un Kamu Mali Yönetimimize Getirdikleri-II”, Yaklaşım, Yıl:13, Sayı: 147, Mart 2005
YILMAZ, Rıza; “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununa Göre Üst Yönetici Ve Harcama Yetkilisi Kimdir? Görev Ve Sorumlulukları Nelerdir?”, www.icisleri.gov.tr/yayinlar/inceleme_arastirma/veri/harcamayetkilisi.doc, erişim: 05.04.2005
DİKMEN, Ahmet Alpay; “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler”, , www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/DikmenKMYMKK_Cumhuriyet.doc, erişim: 05.04.2005
adminİsmail Kökbulut – Ödеnеn vеrgilеr vеrimli kullanılıyor mu? (15.09.08) 15 Eylül 2008 Vеrgi еsas itibariylе kamu hizmеtlеrinin yürütülmеsi amacıyla toplanır. Bütçеnin еn tеmеl kaynağı olma özеlliğini taşıması itibariylе büyük önеm…
adminBu çalışmada geçici teminatın ne olduğu vurgulanacak ve geçici teminatın hangi durumlarda gelir kaydedileceği belirtilecektr…. İhale geçici teminatlarının, gelir kaydedilme uygulaması Geçici Teminat nedir? MADDE 55 – (1) İhalelerde, teklif…
