Kamunun Finans Haberleri Merkezi
Kamunun Finans Haberleri Merkezi
admin
Belediyenin Arsa İşgali Nedeniyle Alacağından Dolayı Üniversitenin Döner Sermaye İşletmesinin Gelirlerini Haciz Edebilir Mi?
1. Giriş
Üniversitelerin birçoğu belediyenin arazileri kampus alanları içinde kaldığı gerekçesi ile sorunlar yaşamakta ve yaşanan sorunlar yüzünden karşı karşıya kalarak ya dava açmaktalar yada alacaklarını gerekçe göstererek hastane döner sermayesi gelirlerine haciz işlemi uygulamaktadırlar.
Bu yazımızda Devletin birliği ve bütünlüğü ilkesi içerisinde Devletin farklı kurumları ve organları arasında uyuşmazlıklar ve bunların çözüm yolları değerlendirilerek, bir kamu kurumuna idari yaptırım uygulanıp uygulanmayacağı tartışılarak belediyelerinin üniversiteden alacağından dolayı döner sermaye gelirlerine haciz işlemi uygulayıp, uygulamayacakları konusu irdelenmeye çalışılacaktır.
2. Devlet Mallarının Haczedilememesi
Bilindiği üzere, devletten alacaklı olan gerçek veya tüzel kişilerin alacaklarının zamanında ödenmemesi nedeniyle icra yoluna başvurma zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Bununla birlikte, icra hukukumuzda yer bulan devlet mallarının haczedilmeyeceği kuralı, hangi idarelerin devlet kavramı içinde yer aldığı ve hangi malların devlet malı tanımına girdiği hususunun incelenmesini önemli kılmaktadır.
Yargıtay kararına göre; 2004 sayılı Kanunun 82’inci maddesinde açıklanan biçimde bir kuruluşa ait malın devlet malı sayılabilmesi için anayasa Mahkemesinin kararında belirtildiği gibi, “Kuruluşun bütçesinin 1050 sayılı Genel Muhasebe Yasasına tabi olması, bütçe kanununda sayılan genel ya da katma bütçeli daireler arasında yer almasının “ yanı sıra “mallarının kamu hizmetlerine doğrudan tahsis edilmiş olması, sağladığı ekonomik ve sosyal yararlar dolayısıyla kamunun yararlandığı mallar” olması gerekmektedir.
Yukarıda yer alan kararda katma bütçeli idareler olarak belirtilen üniversiteler 5018 sayılı Kanunla özel bütçeli idareler arasında yer almakta olmaktadır.5018 sayılı Kanunun kapsamındaki diğer idareler ise genel bütçeli idareler, mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları ile düzenleyici ve denetleyici kurumlardan oluşmaktadır.
Dolayısıyla, söz konusu yargı kararlarına göre 5018 sayılı kanun kapsamında yer alan idarelerin söz konusu kanuna göre idare edilen mal, gelir ve alacaklarının haczi mümkün değildir.
Diğer taraftan, yukarıda yer alan yargı kararlarında belirtilen genel ve katma (özel) bütçeli idareler dışında kalan belediyeler, il özel idareleri gibi kamu idarelerinin ise kendi teşkilat kanunlarında söz konusu idarelerin mallarının haczedilemeyeceğine dair bazı hükümler bulunmaktadır.
Görüldüğü üzere, söz konusu idarelerin bütün varlığı değil sadece proje karşılığı borçlanma yoluyla elde edilen gelirleri, vergi, resim ve harçları, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları haciz kapsamı dışındadır. Söz konusu idarelerin teşkilat kanunları diğer kanunlara göre daha özel olduğundan özel kanunun genel kanuna üstünlüğü kuralı gereğince haciz uygulamalarında özel kanunlardaki hükümlerin dikkate alınması gerekmektedir.
Bu durumda, söz konusu idarelerin kamu hizmetlerinde kullanılmayan arazi, arsa, iş hanı, dükkân, istasyon gibi taşınmazları, iş makinesi, taşıt ve tesisi gibi taşınırları ile bunların satışından veya kiraya verilmesinden kaynaklanan gelirler, bu idarelerin vergi, resim, harç dışındaki gelirleri ile mal ve hizmet satışından kaynaklanan gelirlerinin nakit mevcudu ya da alacak haczi mümkündür.
3. Döner Sermayelerin Haczi
Bu konuda akla ilk olarak, Sağlık Bakanlığına bağlı hastaneler, üniversite hastaneleri ile kamu idarelerine bağlı olmakla birlikte ticari şekilde faaliyet gösteren işletmeler gerekmektedir.
Döner sermayeli işletmeler 5018 sayılı Kanundaki bütçe ve muhasebe usullerine tabi değildir. Ayrıca tüzel kişiliğe de sahip bulunmayan söz konusu işletmelerin kullandıkları taşınmazlar kendi adlarına değil, bağlı bulunduğu kamu idarelerinin adına tescilli bulunduğundan söz konusu taşınmazlar olup devlet malı kategorisindedir.
Yukarıda belirtilen yargı kararlarında vurgulanan 1050 (5018) sayılı Kanundaki bütçe ve muhasebe usullerine tabi olmayan döner sermayeli işletmelerin fon varlığı kapsamındaki alacak ve nakit mevcutları ile taşınır mallarının haczi hukuken mümkün görülmemektedir.
Aynı şekilde, bir kamu idaresine bağlı olmakla birlikte kamu hizmeti yerine ticari amaçla işletilen işletmelere ait taşınır ve taşınmaz ile nakit mevcudu ve alacaklar da haczedilebilir malvarlığı kapsamında yer almaktadır. Ancak üniversitenin borcundan dolayı döner sermaye gelirlerine haciz konulamayacağı değerlendirilmektedir. Aksi takdirde ticari faaliyetlerini devam ettiremezler.
4. Döner Sermaye Borçlarının Ödenme Usulü
Üniversitelerde döner sermaye açılması, işletilmesi, yönetimi, döner sermaye paylarının ayrılması, muhasebe ve diğer kayıt işlemleri 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi ile düzenlenmiştir.2011 yılına kadar döner sermaye gelir gider dengesinin korunacağına ilişkin söz konusu maddede bir hüküm bulunmazken,17.2.2011 tarih ve 6114 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle,2547 sayılı Kanunun “Döner Sermaye” başlığı altındaki 58 inci maddenin (h) fıkrasına; ”Döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması esastır. Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur.” hükmü eklenmiştir. Yapılan bu değişiklikle üniversite döner sermayelerinin kaynaklarının ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması gerektiği vurgulanmış ve gelirleri kadar harcama yapabileceklerinin hususu zorunlu tutulmuştur. Diğer taraftan, konu ile ilgili bir düzenleme de 18.02.2011 tarih ve 27850 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ve üniversitelerde personele katkı payı ödemesini düzenleyen Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin “Genel ilkeler” başlığı altındaki 4 üncü maddesinin (5) numaralı bendinde yapılmıştır. Sözü edilen bentte; ”Yapılacak ödemelerde gelir gider dengesi gözetilerek, döner sermaye kaynakları uygun olduğu takdirde ek ödeme yapılır.” denilmek suretiyle, döner sermaye bütçesinden yapılacak ek ödemelerin (katkı paylarının) mutlak ödenmesi gereken bir hakediş olmadığı, kaynakların uygun olması halinde ödenecek bir unsur olduğu hüküm altına alınmıştır.
Ödeme emri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarak emanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veya hizmetin yapıldığı mali yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyen emanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen tutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir.
Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, form kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir.
5. İcra ve İflas Kanununda Devlet Mallarının Haczi
2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu’nda devlet mallarının haczi istisnası kapsamında yer alması bir kamu kurumlarından alacağı olanların kurumun malvarlığına karşı başvuruda bulunmasının hukuken mümkün olmadığı ya da bütün kamu idarelerinin ve/veya her türlü kamu mallarının haciz uygulanmasından muaf olduğu anlamına gelmemektedir.
İcra hukukuna göre devlet mallarının haczedemeyeceği hacze ilişkin bir istisna olarak belirtilmiş; idare hukukuna göre ise kamu idarelerinin ellerinde bulunan malların kamu malı sayılacağı hususu kural olarak kabul edilmiştir.
Bu durumda bir kamu idaresine karşı icra yoluna başvururken hangi idarelerin devlet tanımının içinde yer aldığı ve hangi malların Devlet malı niteliğinde olduğunun dikkatli bir araştırma ile belirlenmesi gerekmektedir.
Yukarıda yaptığımız analize göre;
1- 5018 sayılı Kanun kapsamında yer alan idareler icra hukuku açısından “devlet” tanımının içinde yer aldığından söz konusu idarelerin sadece bu kanuna göre sevk ve idare edilen mal varlığının “devletin malları” kapsamında olduğu,
2- Bu idarelerin kamu hizmetine tahsis edilmiş taşınır ve taşınmaz malları ile kamu gelirlerinden kaynaklanan nakit mevcutları ve alacakları devlet malı niteliğinde olduğundan bu mallara karşı haciz uygulaması yapılamayacağı,
3- Kamu hizmeti sunsa dahi 5018 sayılı Kanun kapsamı ışında kalan ve kendi mevzuatında haczedilmezliğe ilişkin özel bir hüküm bulunmayan diğer idarelerin malvarlığına karşı haciz yoluna başvurulmasının mümkün olduğu,
4- Kamu idarelerine bağlı döner sermayeli işlemlerin taşınır malları, alacak ve nakit mevcutları ile kamu idarelerince kamu hizmeti dışındaki (ticari) amaçlarla kullanılan mallar ile bunlara ilişkin alacak ve nakit mevcutları devlet malı kapsamında yer almadığından bunların hacze tabi olduğu,
Anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, haczi hukuken mümkün olan veya olmayan malvarlığına sahip olan bir kamu idaresinden alacağı bulunan yüklenicilerin hak edişlerinin ödenmesinde ihmali yada eşitliğe aykırı ödeme işlemleri tespit edilen kamu görevlileri hakkında idari ve adli yargı yollarına başvurma haklarını kullanabilecekleri tabiidir.
6. Kamu Kurumunun Diğer Kamu Kurumuna İdari Para Cezası Uygulaması
Bazı kamu idarelerinin diğer bazı kurumlarına, özellikle belediyelere sıkça idari yaptırımlar uyguladığı, para cezaları kestiği görülmektedir.
Söz konusu yaptırımlara, zamanında itiraz edilmediğinde, hak arama yolları kaçırıldığı için belediyeler yüklü idari para cezalarına ve bunların faizlerine muhatap olmaktadır. Bu para cezaları hizmet kusuru olarak kabul edilmemekte ve belediye giderleri arasında para cezaları gibi bir harcama alanı olmadığı için bu cezalar büyük ölçüde hesap işleri müdürlerinin üzerinde kalmaktadır.
Devletin ve Milletin Bütünlüğü İlkesi
Devlet yada idare hukukundaki teknik adıyla ”idare” Anayasamızın 123 üncü maddesinde yer alan “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.” İfadesinde belirtildiği üzere bütündür ve tekdir.
Bu yaklaşım Anayasanın 104 üncü maddesinde yer alan “Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyeti’nin temsil eder” sözleriyle de pekiştirilmiştir. Bu arada aynı Devlet yapısı içine tüzel kişiliği de olan kuruluşlar da olabilir. Bu ayrı tüzel kişiliği olan kuruluşlar devletin birliği ve bütünlüğünün istisnası değildirler. Söz konusu kamu tüzel kişilikleri bir bütün ve tek olan Devletin organları, elleri kolları olarak düşünülürler.
Merkezi İdare Mahalli İdare İlişkisi
Devletin birliği ve bütünlüğü ilkesi içerisinde Merkezi İdare, Mahalli İdare ilişkisinin özellikle irdelenmesi gerekir. Bu amaçla, Anayasanın 129 uncu maddesinin analizini yapmakta yarar vardır.
Anayasamızın 127 inci maddesinde belirtildiği gibi;
“merkez idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.”
Bir başka deyişle, mahalli idareler yani belediyeler gibi ayrı tüzel kişilikleri olan kuruluşlar bulunması, Devletin birliği ve bütünlüğü istisnası değildir. Mahalli idarelerle merkezi idareler arasında birlik ve bütünlüğü korumak amacıyla bir uyum sağlanması vesayet denetimiyle gerçekleştirilir.
Vesayet denetimi merkezi idare ile yerel yönetimler arasında söz konusu olur. Ancak kanunla konulur. Bu nedenle, bir yerel yönetim biriminin, bir başka yerel yönetim birimi üzerinde vesayet denetimi yapma yetkisi olamaz. Örneğin, bir hizmet esasına göre kurulmuş bir kamu tüzel kişisinin, örneğin Türkiye iş kurumunun, yer esasına göre kurulmuş bir belediye üzerinde vesayet denetimi imkânsızdır. Bir kuruluşun diğerine kamu kudretini kullanarak yaptırım uygulaması, yaptırım uygulayanın diğerine üstünlüğü anlamına gelir ki devletin birliği ve bütünlüğü ilkesi içerisinde böyle bir yoruma ve anlayışa imkan yoktur.
Bu nedenle, bütün kamu tüzel kişilerinin kamu kudretini kullanma konusunda birbirine üstünlüğü olmaz.
7. Kamu Kurumlarının Bir Diğerine Üstünlüğü Olmayışının Örnekleri
Yukarıda değindiğimiz gibi, kamu kuruluşlarının birbiriyle ilişkilerinde bir üstünlükleri söz konusu değildir. Bir başka deyişle birbirine karşı kamu kudreti kullanamazlar. Vatandaşa karşı kullandıkları kamu kudretini uygulama yetkisi yerine uyuşmazlıklarını karşılıklı anlaşma şeklinde çözerler.
Bu yaklaşım 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun 1 inci maddesinde,
“ Bu Kanun; kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri” şeklinde belirtilmiştir.
Ayrıca, aynı yasanın tanımlar başlığı adı altında düzenlenen maddesinde, idare tanımı yapılarak, kamulaştırma hak ve yetkisi tanınan kişiler belirlenmiştir.
Bundan başka bir kamu tüzel kişisinin bir başka kamu tüzel kişisinin mal ve haklarını kamulaştıramayacağı söz konusu yasanın 30 uncu maddesinde açıkça belirtilmiştir. Bunun gibi, Türkiye İş Kurumu Kanununda da, idari para cezalarının ancak özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerine uygulanabileceği esasına titizlikle uyulmuştur.
8. Kamu Kuruluşları Arasında Çıkan Uyuşmazlıklar
Kamu kudretini kullanma yetkisinin kanunla düzenlenen vesayet denetimi halleri dışında ancak özel hukuk gerçek veya tüzel kişilerine uygulanabilmesi, kamu kuruluşları arasında kamu yararı, kamu düzeni gerekleri açısından ilişki olmayacağı, sorun çıkmayacağı anlamına gelmez.
Böylesi ilişkiler ortaya çıktığında kamu kuruluşları konuları eşitler, karşılıklı ilişki içerisinde görüşmeyle çözerler. Çözüm bulunamadığında, artık konu Danıştay’ın görev alanına girer. Danıştay Kanunun 41 inci maddesine ve 42/d maddesine göre, idari işlere ilişkin idari uyuşmazlıklar ve idari makamlar arasında görev ve yetkiden doğan uyuşmazlıklar Danıştay’ın yardımıyla çözümlenir.
Bununla beraber merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği vesayet denetim kapsamı ve içeriği başta Anayasa olmak üzere kanunlarla belirlenmiş bulunmaktadır. Bu tür vesayet denetimi alanına hiçbir şekilde idari para cezası verme yetkisi merkezi idareye tanınmamıştır. Vesayet denetiminin kapsamı Anayasal çerçeve içerisinde ancak kanunla belirlenebileceği için bu yetkinin idarenin düzenleyici işlemleri ile genişletilmesi olanağı da yoktur.
9. Bir Kamu Kuruluşunun Diğerine İdari Yaptırım Uygulaması
İdari yaptırım uygulamalarının Anayasadaki temel dayanağı bilindiği gibi, 38 inci maddesinde yer alan “ idare kişi hürriyetinin kısıtlanması sonucunu doğuran bir müeyyide uygulayamaz” ilkesidir. Bir başka deyişle, kişi hürriyetini kısıtlamak koşuluyla, idarenin yaptırım uygulama yetkisi bulunmamaktadır. Buradaki kişi ve hürriyet terimlerinin, yaptırım uygulama alanının özel hukuk gerçek ve tüzel kişileri olduğunu vurgulamak amacını taşıdığı açıktır.
Kabahatlerin eski T.C. Kanununda yer aldığı bölüm, söz konusu idari yaptırımların muhatabının özel hukuk kişileri olduğunu göstermektedir.
Asıl muhatap gerçek kişi olmakla birlikte, kabahatler Kanunun 8 inci maddesinde belirtildiği üzere, “tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen kişinin bu görevi kapsamında işlemiş bulunduğu kabahatlerden dolayı tüzel kişi hakkında da idari yaptırım uygulanabilir”. Kuşkusuz, idari yaptırım uygulanan tüzel kişi mutlaka özel hukuk tüzel kişisidir.
Bu durum söz konusu yasa hükmünün (2) numaralı bendinde yer alan “Temsilci sıfatıyla hareket eden kişinin bu sıfatla bağlantılı olarak işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı temsil edilen gerçek kişi hakkında da idari yaptırım uygulanabilir. Gerçek kişiye ait bir işte çalışan kişinin bu faaliyeti çerçevesinde işlemiş olduğu kabahatten dolayı iş sahibi kişi (idare değil) hakkında da idari yaptırım uygulanabilir” sözleri açıkça ifade edilmektedir.
Sonuç:
İdarenin birliği ve bütünlüğü ilkesi içerisinde, bir kamu kurumunun bir başka kamu kurumuna, belediye ye idari para cezası uygulama yetkisi yoktur.
Hele ayrı tüzel kişiliği bulunan kamu kuruluşlarının, kamu kudreti kullanma konusunda bir diğerine üstünlüğü anlamına gelen ceza verme yetkisi tasavvur edilemez.
Kamu kuruluşları arasında ilişkiler karşılıklı görüşmelerle çözümlenir. Sorunlar çıktığında çözüm yeri Danıştay’dır.
Üniversiteler öz gelirlerini, tıp fakülteleri döner sermaye birimine aktararak ilaç, tıbbi malzeme ve tıbbi cihaz borçlarının ödenmesinde kullanımına mevcut mevzuat, üniversite gelirlerinin tıp fakülteleri döner sermayesine aktarılmasına izin vermiyor. Belediyenin üniversitenin arsasını işgal etmesinden dolayı hastane döner sermayesi gelirlerini haciz işlemi uygulaması mümkün bulunmamaktadır. Üniversiteler mevcut arazilerini satarak gelirini hastane döner sermayelerine aktarıp hastane döner sermaye borçlarını ödetemezken, belediyenin araziden dolayı döner sermaye gelirlerine haciz işlemi uygulamayacağı aşikârdır. Belediyelerin alacağından dolayı, üniversite döner sermaye gelirlerine haciz koymak yerine, konuyu Danıştay’a taşıyarak çözüm yoluna gitmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
KAYNAKCA
Ahmet ARSLAN E. Muhasebat Baş kontrolörü “Kamu İdarelerinin Haczedilebilecek ve Haczedilmeyecek Malları” başlıklı Mali Kılavuz Dergisinin 63 üncü sayısında yayınlanan makalesi
Atilla İNAN E.Sayıştay Uzman Denetçisi Başkent Üni. İhale Hukuku Öğretim Görevlisi “Kamu Kurumlarının Belediyelere İdari Para Cezası Verme Yetkisi Var mıdır?” başlıklı İdari ve Mali Mevzuat Dergisinin Mayıs 2013 152 inci sayısında yayınlanan makalesi
adminAVRUPA HESAPLAR SİSTEMİ (ESA 95) I-GİRİŞ Avrupa Birliği ile yürütülmekte olan müzakereler çerçevesinde, AB müktesebatına uyumun gereklerinden birisi de genel yönetime ait hesapların Avrupa Hesaplar Sistemine (ESA 95) uygun olarak…
adminEcrimisil, gerçek veya tüzel kişilerinin, Hazinenin hüküm ve tasarrufu altında bulunan, yani Hazinenin özel mülkiyetinde olan taşınmazların kullanılması sonucu, Hazine (Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünce) tahakkuk ettirilen ve kira…
