, bir yandan işyeri hekiminin nitelikleri ile görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemekte, “işyeri sağlık birimi” adlı bir kurumu tanımlamaktadır. Bu yönetmelik maddelerine göre, işyerinde yürütülecek iş sağlığı hizmetleri, iş sağlığı konusunda eğitilmiş ve yetkilendirilmiş bir hekim ya da hekimlerin yönettiği bir ekip tarafından işyerinde sürekli yürütülen ve sağlığın korunmasını ve geliştirilmesini amaçlayan bir hizmettir. Bu hizmet için işçi başına ayda en az 15 dakika ayrılmalıdır.

İş Kanunu’nun 78. Maddesinde tanımını bulan bir diğer örgütlenme de, sanayiden sayılan ve devamlı olarak en az 50 işçi çalıştırılan işyerlerinde oluşturulması gereken İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Kurulu ‘dur. “İşçi sağlığı ve iş güvenliği ile ilgili çalışmalarda bulunmak üzere kurulacak olan” bu kurulun “hangi işyerlerinde kurulacağı, kuruluş tarzları, çalışma usulleri, ödev ve yetkileri”, İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Kurulları Hakkında Tüzük’te tanımlanmıştır.

Görüldüğü gibi belediyelerin iş sağlığı hizmetlerini yürütmek için gerekli yasal dayanaktan yoksun olduklarını söylemek olanaklı değildir. Ancak, genel olarak belediyelerde işyeri hekimi kadrosu bulunmadığı ve böyle bir kadronun belediyelere verilmediği söylenebilir. Bu durumda, kurum hekimlerinden bu nitelikte bir hizmeti diğer hizmetlerinin yanısıra yürütmelerini beklemek, işçilerin sağlık sorununu çözmeye dönük bir tutum olarak değerlendirilemez.

Kurumsal Altyapı

İşçi sağlığı ve iş güvenliğinin temel kurumları “işyeri hekimliği” ve “işçi sağlığı ve iş güvenliği sistemi”dir.

İşyeri Hekimliği

Uygulanan soru kağıdında belediyelere işyeri hekimi çalıştırıp çalıştırmadıkları sorulmuştur. Soruyu yanıtlayan belediyelerden yalnızca %6.2’sinin işyeri hekimi çalıştırdığı, %92.5’inin ise çalıştırmadığı saptanmıştır.

Yanıtlar incelendiğinde, belediyelerin nüfus büyüklükleri ile işyeri hekimi çalıştırmaları arasında yakın bir ilişki olduğu görülmüştür. Nüfusu 10.000’den az olan belediyelerin yalnızca %1.6’sı işyeri hekimi çalıştırırken, bu oran nüfusu 10-25.000 arasında olanlarda %10.3’e, nüfusu 25.000-250.000 arasında olanlarda %40’a, nüfusu 250.000’den çok olanlarda ise, %73.7’ye yükselmektedir. Bu sonuçlara göre, belediye nüfusu arttıkça, işyeri hekimi çalıştırma sıklığı da artmaktadır. Bu sonucu destekleyen bir başka bulgu, belediye ölçeği ile işyeri hekimi çalıştırma sıklığı arasındaki ilişkidir. Buna göre, işyeri hekimi bulundurma sıklığı, belediye ölçeği küçüldükçe, özellikle de ilçe merkezi ve kasaba belediyelerinden başlayarak çarpıcı bir biçimde azalmaktadır. Yasal düzenlemelere göre 50’den az işçi çalıştıran işyerlerinin işyeri hekimi çalıştırmak zorunda olmamaları, işçi çalıştırmayan ya da az sayıda işçi çalıştıran küçük belediyelerde işyeri hekimi bulunmamasını açıklayabilir.

Belediyelerde İşyeri Hekimi Varlığı (Anket Sonuçları)

	İşyeri Hekimi
Belediye Türü	Var	%	Yok
Büyükşehir Belediyeleri	6	75	2
BŞB – İlçe Belediyeleri	13	50	13
BŞB – Alt Kademe Belediyeleri	5	50	5
İl Merkezi Belediyeler	12	46	14
İlçe Merkezi Belediyeler	22	7	303
Kasaba Belediyeleri	9	1	753
Toplam	67	5.8	1090

Anket kapsamında yer alan belediyelerden 235’i 50’den fazla işçi çalıştırmaktadır. Bunlardan 65’i işyeri hekimi istihdam ettiklerini belirtirken 167’si işyeri hekimi istihdam etmediklerini belirtmişlerdir. Bu verilere göre, belediyelerden %71’i yasal yükümlülüklerini yerine getirmemekte; yasa hükmü belediyelerin yalnızca %27’sinde yaşama geçirilmektedir.

Soruda işyeri hekiminin sorulduğu, bunun kurum doktoru olarak anlaşılmaması gerektiği ayrıca belirtilmiştir. Buna karşın, çalıştırdığı işçi sayısı 50’den az olduğu halde 9 belediye işyeri hekimi istihdam ettiğini belirtmiştir. Çalışma öncesinde, belediyelerde “işyeri hekimi” ile “kurum doktoru” arasındaki farkın yaygın biçimde bilinemeyebileceği düşüncesiyle, durumun bir başka kanaldan yararlanılarak sağlama yapılması gerekli görülmüştür. Bu amaçla, işyeri hekimleri ile ilgili etkinlikleri yürüten Türk Tabipleri Birliği (TTB) ile işbirliği yapılarak daha sağlam verilere ulaşılmaya çalışılmıştır. TTB yardım isteğine olumlu yaklaşmış ve araştırma için odalarına bir yazı göndermiştir. Çalışmanın yapıldığı tarihte TTB’ne bağlı 49 Tabip Odası vardır. Odalardan %36’sı çalışmaya katılmıştır. Odalardan gelen bilgilerle, varolan 2837 belediyeden 1793’ü (%63) hakkında veri sağlanmıştır.

Bu verilere göre, 1793 belediyenin yalnızca 85’i (%4.7) işyeri hekimi çalıştırmakta, bu belediyelerde toplam 110 işyeri hekimi istihdam edilmektedir. Çalıştırılan işyeri hekimlerinin belediye türlerine göre dağılımı aşağıdaki çizelgede gösterilmiştir:

Belediyelerde İşyeri Hekimi Varlığı (TTB Kayıtları)

	İşyeri Hekimi:
Belediye Türü	Var	%	Yok
Büyükşehir Belediyeleri	9	82	2
BŞB – İlçe Belediyeleri	14	52	13
BŞB – Alt Kademe Belediyeleri	9	65	5
İl Merkezi Belediyeler	15	41	22
İlçe Merkezi Belediyeler	30	6	478
Kasaba Belediyeleri	8	0.7	1188
Toplam	85	4.7	1708

İşyeri hekimlerinin belediye türlerine göre dağılımı, soru kağıdı ile elde edilen verilerle uyumludur.

TTB kayıtlarına göre, büyükşehir belediyelerinden İzmir ve Kayseri büyükşehir belediyelerinde; büyükşehire bağlı ilçe belediyelerinden Ankara Altındağ, Gölbaşı, Etimesgut, Sincan belediyelerinde; Bursa Osmangazi belediyesinde; İzmir Balçova, Bornova, Çiğli, Gaziemir, Güzelbahçe, Karşıyaka belediyelerinde; Kayseri Kocasinan belediyesinde ve Konya Meram ilçe belediyesinde işyeri hekimi çalıştırılmamaktadır.

85 belediyede istihdam edilen işyeri hekimi sayısı ise, yalnızca 110’dur. Bu belediyelerden biri 8, biri 5, dördü 3, üçü 2 işyeri hekimi çalıştırırken, 75’i de yalnızca bir hekim çalıştırmaktadır.

Bursa Büyükşehir Belediyesi’nde sekiz işyeri hekimi çalıştırılmaktadır: Hekimlerin çalıştıkları birimler Fen İşleri Daire Başkanlığı Şantiyesi , Otobüs İşletmeleri Müdürlüğü , Park ve Bahçeler Müdürlüğü , Makine İkmal Atölye İşçileri ve İdari İşler ve Büro Elemanları olarak belirlenmiş, son birimde dört hekim görevlendirilmiştir. Gaziantep Büyükşehir Belediyesi’nde beş, İzmir-Konak İlçe Belediyesi’nde üçü sağlık işleri müdürlüğüne bağlı temizlik işleri ile vasıtalar ve parklar birimlerinde, birisi de belediye genelinde olmak üzere dört hekim görevlendirilmiştir. Bursa – Nilüfer İlçe Belediyesi’nde, Eskişehir Büyükşehir Belediyesi’nde, İzmir – Buca İlçe Belediyesi’nde ve Kırıkkale Belediyesi’nde üç; Ankara Büyükşehir Belediyesi’nde, Isparta Belediyesi’nde ve Kütahya Belediyesi’nde ise iki işyeri hekimi çalıştırılmaktadır.

Belediyelerde İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği

Türkiye’de belediyelerin %5.8’i işyeri hekimi istihdam etmekte, %5.2’sinde “İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Kurulu” kurulmuş bulunmaktadır.

Kurumsallaşma bakımından %5 düzeyindeki oranlara karşın, belediyelerin %18.9’u işyerlerinde işçi sağlığı ve iş güvenliği eğitimi verildiğini belirtmişlerdir. Eğitim verildiğini belirten belediyelerin %76.4’ü, eğitimi kendi olanakları ile gerçekleştirdiklerini ileri sürmektedir. İşçi sağlığı ve iş güvenliğinin, uzmanlık ve kurumsallaşma gerektiren özel bir alan olduğu açıktır. Uzman kadrosu olmayan, temel kurumsal altyapı gereklerini tamamlamamış olan kurumlarda bu tür bir eğitimin verilmesi oldukça güçtür.

Eğitim verildiğini belirten belediyelerin %10.2’si (tüm belediyelerin %1.9’u) eğitimlerin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nca yapıldığını belirtmişlerdir. Bu bakanlığın tarafların eğitimi ile görevlendirilmiş iki kurumu vardır: İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Merkezi ve Yakın ve Orta Doğu Çalışma Eğitim Merkezi . Her iki birimin son beş yıllık çalışmalarında belediyelerde düzenlenmiş herhangi bir eğitim etkinliği bulunmamaktadır.

Konuyla ilgili eğitim verildiğini belirten belediyelerin %8.8’i (tüm belediyelerin %1.6’sı) ise, çalışmaların sendikalar tarafından gerçekleştirildiğini belirtmişlerdir. Bu oranın doğru olduğu varsayılırsa, yapılabilecek yorum ancak, sendikaların işçi sağlığı ve iş güvenliği konusuna bir hayli uzak durdukları olabilir. Toplu iş sözleşmelerinde sendikaların ilgili yasal hükümleri yinelemekle yetiniyor olmaları, bu saptamanın bir başka kanıtıdır.

“Diğer” seçeneğinde ilgi çekici bir yanıt iki belediyeden gelmiştir. Adıyaman – Samsat Belediyesi ile Muş – Sungu Belediyesi, konu ile ilgili eğitimin Sağlık Ocağı hekimleri tarafından verildiğini belirtmişlerdir. Sağlık ocakları sistemi, işyeri hekimliği boşluğunu doldurabilecek özellikler taşımaz. Buna karşın verilen örnek, toplum sağlığı ile görevli temel birimler olan sağlık ocaklarının, işyerlerinde sağlık ve iş güvenliği boşluklarını yerel gündeme taşımak ve işverenleri bu yasal yükümlülükleri konusunda uyarmak misyonunu üstlenebileceklerini akla getirmektedir.

Belediye hizmetlerinin üretimindeki yapısal değişim, belediye çalışanlarının bileşimini de değiştirmiştir. Belediyelerde üretilen hizmetlerin çeşitlenmesi; iş sağlığı sorunlarının belediye çalışanlarının sağlık sorunları arasında öncelik kazanmasına yol açmıştır. Bu değişim belediye çalışanlarının yasal güvencelerden yoksun bırakıldıkları statülerde çalışmaya zorlandıkları bir dönemde; başka bir anlatımla, korunmaya gereksinimleri artarken, korunmasız bırakıldıkları bir süreçte gerçekleşmektedir. Kamu kuruluşu sayılan belediyelerin, bu süreçte başta sağlığın korunması olmak üzere çalışanların korunmasını öngören kamusal görevlerini yerine getirmekte yetersiz kaldıkları anlaşılmaktadır.

DEĞERLENDİRME

Belediyelerde işçi istihdamı, belediye hizmetlerinde özelleştirme uygulamalarının sonunda farklılaşmış; istihdam “belediye-içi” ve “belediye-dışı” olmak üzere iki yönde gelişme göstermiştir.

Belediye-içindeki işçi istihdamı, 1970’li yıllarda işçi-memur ayırımında somutlanan sorunlar ile karşı karşıya kalmışken, buna, 1980’li yıllardan başlayarak sürekli işçi – geçici işçi ayırımından kaynaklanan sorunlar eklenmiştir. Elimizdeki rakamlar, belediye-içindeki işçi istihdamı ile sınırlıdır; diğer istihdam alanı hakkında bilgi toplamak, varolan yapı nedeniyle hemen hemen olanak dışıdır.

Belediyelerde istihdam edilen personelin %64’ü işçi statüsündedir. Bağlı kuruluşlar ve belediye şirketleri dışında istihdam edilen, bir başka deyişle doğrudan belediye bünyesinde çalıştırılan toplam 160.150 işçinin %45’i sürekli, %55’i geçici işçi statüsünde bulunmaktadır. Kamu kesiminde işçi olmanın başlıca özelliği, uzun yıllar boyunca, ömür boyu sürdürülecek bir işe girmek ya da sağlam bir iş güvencesine sahip kılınmak olmuştur. Oysa günümüzde bu anlam değişmiş bulunmaktadır. Yüzde 55’lik geçici işçi oranı, belediyelerde iş güvencesinin sarsıldığını, bu açıdan belediyelerin özel sektöre benzemeye başladıklarını göstermektedir.

Belediyelerde geçici işçi oranı, işçi kadrolarının %33’ü boş tutulduğu halde yüksektir. Bu durum, hükümet politikaları doğrultusunda sürekli işçi kullanımını sınırlandırması ve belediye yönetimlerinin, mevcut yüksek işsizlik ortamında geçici işçi istihdamını amaçlarına uygun bulmalarından kaynaklanmaktadır. Geçici işçilik, belediyelerde “esnek istihdam yöntemi”nin uygulanma biçimi haline gelmiştir.

Kamu kesiminde sürekli – geçici işçi ayırımı, hukuksal temelden yoksun durumdadır. İş Kanunu’nda böyle bir ayırım yoktur. İş Kanunu’nun yaklaşımı işçileri değil, “işler”i tanımlamaktır. Buna göre, iki tür iş vardır: Sürekli işler ve süreksiz işler. Süreksiz iş, 30 günden az süren iştir. Sürekli işler ise, bu süreden fazla süren işlerdir. Bu tür işlerde işveren işçi arasında hizmet süresi belirtilerek iş akdi yapılabileceği gibi, böyle bir süre belirtilmeden de iş akdi yapılabilir. Kamu kesiminde 30 günden az süreli işlerde çalıştırılan işçilerin yanısıra, hizmet akdinde bir süre belirtilmiş olan işçilere de “geçici işçi” denmektedir. İş Kanunu, 30 günden az çalıştırılan işçileri, haklar bakımından tümüyle kapsam dışında saymıştır. Buna karşın, kamu kesiminde “geçici işçi” olarak adlandırılan belli süre için işe alınan işçilere, sürekli olarak işe alınan işçiler ile hemen hemen aynı hakları tanımıştır. Ancak bu iki kesim arasında, kadrolu memur gibi ömür boyu bir ile bağlanmak ya da akit süresine göre bir ya da birkaç yıllık iş güvencesi elde etmiş olmak gibi köklü bir farklılık vardır.

Kamu kesiminde yaygınlaşan anlamı ile geçici ve sürekli işçilik uygulamaları, bu iki kesim arasında sendikal ve yasal haklar bakımından herhangi bir fark olmaması nedeniyle yaygın ve şiddetli sayılabilecek bir tepki ile karşılanmamaktadır. Bu tavır, genel olarak sendikalar için de geçerlidir. Merkezi yönetimin konuya yaklaşımı, benimsenen hükümet politikaları ve yerel yöneticilerin yaklaşımı, bu uygulamanın taşıdığı düşük siyasal risk ve işverene sağladığı esneklik ile açıklanabilir. İşçiler açısından açıklama, yüksek işsizlik nedeniyle koşulları ne olursa olsun kamu kesiminde bir işe girme davranışında bulunabilir. Ancak, sendikaların bu konuya karşı gösterdikleri tavrı açıklamak güçtür. Uygulama, kamu kesiminde çalışma ilişkilerini, işçilerin işe yaklaşımını, bu nedenlerle de kamu hizmetlerini doğrudan etkileyecek çeşitli boyutlara sahiptir. Beraberinde çeşitli sakıncalar getiren geçici işçilik, üzerinde dikkate durulması gereken bir konudur.

Belediye dışında istihdam (1) şirketleşme, (2) belediye hizmetlerinin özel kesime gördürülmesi ya da özelleştirme uygulamaları yoluyla yaratılmıştır. Şirketleşme dahili taşeronluk , hizmetleri özelleştirme harici taşeronluk ilişkisinin hızla yaygınlaşmasına yol açmıştır. Her iki biçimi ile taşeronluk, belediye bünyesindeki istihdamı eritmekte; kamu istihdamının alanını daraltmakta; böylece kamu kesiminin, işgücü piyasasında sahip olduğu ağırlıktan güç alarak ülkenin genel çalışma ilişkilerinin geliştirilmesine öncülük etme işlevini zayıflatmaktadır. Özel sektörde istihdam, ödenen ücret düzeyi, işçi hakları ve sendikal haklar bakımından sorunludur. Bu açıdan belediye şirketleri ve kamu görevini üstlenen özel şirketler kamu istihdamının sahip olduğu özellikleri değil; özel sektörün sahip olduğu özellikleri sergilemektedir. Ücret düzeyi ve sosyal – mali haklar düşük, sendikal örgütlenme son derece sınırlı ve güçtür. Belediye istihdamı bu açıdan, ülkenin geneli için geçerli olan bir sorunu, iş yaşamının demokratikleşmesi sorununu tüm yönleri ile paylaşmaktadır.