Kamunun Finans Haberleri Merkezi
Kamunun Finans Haberleri Merkezi
admin
Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği
Dr. Ahmet Kesik
Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdür Yardımcısı
Günümüz ekonomilerinde yaşanan ekonomik ve mali sorunlar, bütçe harcamalarının artırılması yönünde baskı oluşturmuş, artan baskılar kuşkusuz hükümetlerin vergileri artırmasına ve borçlanmaya gitmesine neden olmuştur. Bu gelişmeler, ülkelerin kamu mali yönetim sistemlerinin sorgulanması ve sonucunda reform çabalarını beraberinde getirmiştir. Sorunlara çözüm getirebilmek için ülkeler, sorunun odak noktasını meydana getiren kamu mali yönetim sistemlerini değiştirmeye yönelmişler, bu kapsamda kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde kullanılmasını sağlama yönünde önemli yapısal değişikliklere gitmişlerdir.
Türkiye’de de 1970’li yılların başından itibaren ekonomik yapı hızla bozulmuş, istikrarı yakalamak için yapılan bir çok girişim, siyasi yapıdaki dalgalanmalarla da birleşince sonuçsuz kalmıştır. Türkiye, yüksek enflasyon, kamu açıkları, istikrarsız büyüme, yüksek faiz ve bozuk gelir dağılımı ile sürekli olarak uğraşmış, bazı kısa dönemli iyileşmeler dışında sorunlarına köklü bir çözüm bulamamış ve aradığı istikrarı yakalayamamıştır. Bu arada, yapısal reformlarla desteklenmeyen ekonomik istikrar paketlerinin ömrü de kısa süreli olmuştur. Bazı yıllarda ekonomik ve mali durumda iyileşmeler kaydedilse de sistem kolayca bozulabilir niteliğini kaybetmemiştir.
Böylece, kamu mali yönetim sisteminden kaynaklanan sorunlar ve devamında kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik olarak kullanılamadığı düşüncesi, reform çabalarını hızlandırmıştır. Esasında ülkemizde reform çabaları genelde ekonomik ve mali krizler sonrasında ortaya çıkmış ve ekonomide önemli bir yere sahip olan kamu sektöründe önemli değişikliklere gitmek gerektiği anlayışı yaygınlık kazanmıştır. 1994 yılının Nisan ayında yaşanan ekonomik krizin hemen akabinde, kamu mali yönetim sisteminde bir takım değişikliklere gitmek gerektiği sonucuna varılmış ve bu amaca yönelik olarak çeşitli kamu idaresi temsilcilerinden oluşan çalışma komisyonları oluşturulmuştur. Komisyonlar çalışmalar yapmış ve raporlarını hazırlayıp dönemin siyasi iradesine sunmuşlardır. Ancak reform çabalarının arkasında yeterli siyasi irade gerçekleşmeyince bu çabalar sonuçsuz kalmıştır. Kamu mali yönetimi reformunda ikinci adım, ekonomide yaşanan önemli ekonomik sorunlar neticesinde, 2000 yılında uygulanmaya başlanan yeni ekonomik program ile birlikte başlamış ve 2001 yılında yaşanan ekonomik ve mali kriz sonucunda hız kazanmıştır. Bu kapsamda, devletin yarı mali işlemlerine çeki düzen verilmiş, uzun yıllardan beri büyük sorun olan bütçe içi ve dışı fonlar ile özel ödenek ve özel hesap uygulamaları bazı istisnalar dışında kaldırılmış, yıl içinde idare bütçelerine parlamentonun izni alınmadan ödenek eklenmesine imkan veren hükümler kaldırılmış, devlet borçlanması ve ihale sistemi çerçeve bir kanunla disiplin altına alınmıştır. Kamu mali yönetim sisteminde en köklü ve bütünsel değişiklik, 2003 yılı sonunda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılması ile gerçekleştirilmiştir. Yaklaşık seksen yıldır uygulanmakta olan ancak bugünün dünyasında ortaya çıkan yeniliklerin gereklerini artık karşılayamaz hale gelen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kaldırılmak suretiyle yeni kamu mali yönetim anlayışı 5018 sayılı Kanun ile getirilmiştir. Bu Kanun, kamu maliyesinin temel ilkelerinde ve kamu kaynağının kullanılmasında çok önemli değişiklikler getirmektedir.
Yeni kamu mali yönetim anlayışının getirmiş olduğu önemli yenilikler; bütçenin genellik ve birlik ilkelerinin uygulamada güçlendirilmesi, kamu kaynaklarının kullanılmasında mali saydamlık, hesap verebilirlik ile performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçelemenin öne çıkarılması, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli olarak kullanılması konusunda gerekli mekanizmaların getirilmesi ve çağdaş kamu mali yönetimi ilkelerinden biri olan önceden idarecilere serbesti tanıyıp harcama sonrası denetimin etkinliğinin artırılarak güçlendirilmesi, olarak sıralanabilir.
Bu çalışmada, öncelikle dünyada kamu mali yönetim sistemlerinde yaşanan değişimin içeriği ile ülkemizde 1050 sayılı Kanunun uygulandığı dönem ve sonrasında sorunlar ve getirilen yenilikler anlatılmaya çalışılacaktır. Akabinde, 5018 sayılı Kanunun, kamu kaynağının kullanımı bakımından getirdiği yeniliklerden çok yıllı bütçelemenin ülkemizde uygulanabilirliği tartışılacaktır. Çok yıllı bütçeleme, bütçenin hem gelir ve hem de gider yanını kapsamaktadır. Çok yıllı bütçeler, hükümetlerin kamu finansmanı bakımından uygulayacağı orta vadeli stratejiler konusunda bilgi vermek amacıyla uygulanmaktadır. Bu nedenle çok yıllı bütçeleme süreci, orta vadede kamu harcamalarının yönlendirileceği alanlar ile vergi ve vergi dışı gelirlerin toplanacağı alanlar hakkında bilgi veren bir araçtır. Çalışmayı sınırlandırmak bakımından burada çok yıllı bütçeleme konusu, daha çok orta vadeli harcama stratejisi çerçevesinde ele alınacaktır. Çalışma, kısa bir sonuç bölümü ile son bulacaktır.
Günümüzde bir çok ülkede kamu mali yönetim alanında önemli düzenlemelere gidilmektedir. Her ülkenin yerleşik ekonomik, sosyal ve kültürel yapısı, kamu yönetimi ile kamu mali yönetim sistemlerine farklı biçimler verebilmektedir. Ancak dünyada, kamu mali yönetim reformlarının bazı ortak özellikleri vardır; kamu mali yönetim reformları, üç temel unsuru etkilemek üzere gerçekleştirilmektedir. Bunlar; toplam mali disiplin, stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı ve kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmasıdır. Bunları gerçekleştirebilmek için de yüzyıldır devam eden bütçe reformları, kamunun üç temel fonksiyonunu yeniden formüle etmek üzerinde yoğunlaşmıştır. Bunlar; kamu kaynaklarının kontrolü, orta vadeli kaynak tahsisi ve kaynakların yönetimidir (The World Bank, 1999: 17; Zevenbergen, 2004: 1).
Mali disiplin için gerekli kurumsal düzenlemelerin yapılması bütçe uygulamasının sonuçları bakımından önemlidir. Bu kapsamda, kamu idarelerince belirlenmiş ödenek tavanları içinde kalmak suretiyle bütçe yapılması, bütçe parlamentoda oylandıktan sonra bütçe ödeneklerinin kamu idarelerince artırılamaması, mali yıl içinde parlamentonun izni olmadan ödenek eklenmesi konusunda merkezi kuruluşlara izin verilmemesidir. Mali disiplin anlayışının en temel unsuru, bütçelerin, kullanılabilir kaynakları dikkate almak suretiyle kamu bütçesinin şekillendirilmesidir. Esasında kamu mali yönetim sisteminde getirilen bütçe sınırlamaları ile birlikte kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde kamu idarelerine verilen esneklikler, biraz önce bahsedilen üç amacın gerçekleştirilmesinde önemli bir rol oynayacak, aynı zamanda kamu mali yönetiminde değişimin önünü açacaktır. Kamu mali yönetim sisteminde yapılan reformların ikinci amacı, kamu kaynaklarının tahsisinde hükümetin ve dolayısıyla idarenin stratejik önceliklerinin ve program etkinliğinin dikkate alınması yönünde yapılan düzenlemelerdir. Kaynakların tahsisinde hükümet tarafından belirlenen ulusal önceliklerin dikkate alınması, hesap verme sorumluluğunun bir gereğidir. Çünkü, kaynak tahsisi temelde politik bir konudur. Bu bakımdan bütçeleme sürecinin ilk aşaması olan politikanın formüle edilmesi (politika yapma) aşamasında hükümetin öncelikleri arasından kamu kaynağı tahsis edilecek alanlar, etkinlik analizleri de kullanılmak suretiyle belirlenmektedir. Üçüncü unsur, kamu sektörünün performansının diğer bir deyişle verimliliğinin artırılmasıdır. Kamu hizmetlerinin mümkün olan en düşük maliyetle sunulması, gelişmiş ülkeler dahil dünyada bir çok ülke gündemini meşgul eden bir konudur. Bu konuda özellikle gelişmiş ülkeler önemli mesafeler kaydetmiş ve kamu mali yönetim sistemlerini bu yönde değişime tabi tutmuşlardır.
Öte yandan OECD, üye ülkelerin ekonomilerinin performansı ile mali disiplinin yakından ilgili olduğunu ve genelde bütçe fazlası veren ülkelerin bütçe sürecini reforme eden ve modern bütçe sistemlerini uygulayan ülkeler oldukları sonucuna varmıştır (Blöndal, 2003: 8-25). Bu çerçevede, kamu harcamalarını etkin bir şekilde kontrol etmek için bütçe sisteminde beş temel kurumsal düzenleme önerilmektedir. Bunlar; çok yıllı bütçeleme (orta vadeli harcama sistemi), gerçekçi ekonomik varsayımlar, kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya (top-down) tahsisi, girdi odaklı kaynak tahsisinden çıktı odaklı kaynak tahsisine yöneliş, mali saydamlık ve hesap verebilirliğin ön plana çıkarılmasıdır.
Çok yıllı bütçeleme, temelde politika, plan ve bütçe bağlantısının kurulmasının en önemli aracıdır. Politikaların mevcut kaynaklardan ve bütçelerden bağımsız olarak belirlenmesi, etkinlikten uzak bir karar verme mekanizmasının sonucudur. Bu durum aynı zamanda, politikaların mevcut kaynaklara ya da stratejik önceliklere göre belirlenmediğini gösterir (The World Bank, 1999: 32). Etkin bir bütçeleme, ihtiyaçlar ve kaynaklar arasındaki dengeyi etkin bir şekilde kurmayı gerektirir. Çok yıllı bütçeleme, politika ve bütçe arasındaki bağlantıyı sağlamak suretiyle bütçelerin öngörülebilirliğinin ve güvenirliliğinin artırılmasına katkıda bulunur.
Öte yandan, aşırı iyimser hazırlanmış olan ekonomik varsayımlar, kamu harcamalarının gereksiz yere artması, verimli olmayan bütçe faaliyet ve projelerine kaynak tahsisini beraberinde getirmektedir. Kamu idarelerine ödenek tahsisinde eskiden yapılan uygulama, kamu idarelerinden ödenek tekliflerini alıp, bu teklifleri teker teker irdeleyip ilgili idarelerle görüşmeler yaparak, tahsis edilecek ödenek miktarını ve hizmet alanlarını belirlemekti. Bu sistemin bir çok sakıncası yanında en önemli sakıncası, hükümetin önceliklerini yansıtmamasıdır. Ancak bu uygulama şimdi birçok ülkede terkedilmiş durumdadır. Bunun yerine, yukarıdan aşağıya doğru ödenek tahsisi denilen, hükümetin ilgili yılda tahsis edilecek toplam ödeneği önceden belirlemesi, kamu idarelerine tahsis edilecek ödenekler için de ayrıca bir tavan konması, önceden belirlenen tavanlar dahilinde yürütecekleri faaliyet ve projeler için kaynak dağılımının kamu idareleri tarafından Maliye Bakanlığının müdahalesi olmadan yapılmasıdır.
Ancak, bu yaklaşıma karşı çıkan görüşlere de rastlamak mümkündür; kamu kaynaklarının ilgili kamu idareleri bütçeleri içindeki dağılımı ya da yeniden dağılımı sürecine, hükümetin mali hedefleri ve politik öncelikleri açısından maliye bakanlıklarının bir şekilde müdahil olması gerektiğinin altı çizilmektedir (Schick, 2002: 28).
Öte yandan, girdi odaklı kaynak tahsisinden çıktı odaklı kaynak tahsisine yöneliş, diğer bir deyişle kamusal faaliyetlerin nasıl yapıldığı değil de kamu sektöründe ne yapıldığının önemsenmesinin, kaynakların kullanımında etkinliği artıracağı yönünde yaygın bir anlayış vardır. Ayrıca, saydamlık ve hesap verebilirlik, hükümetlerin kendilerine emanet edilen kamu fonlarının etkin olarak kullanıldığı konusunda, parlamentolara ve halka güvence vermesinde önemli bir araç olarak görülmektedir.
Görüldüğü gibi, dünyada kamu mali yönetim sistemlerinin reforma tabi tutulmasında genelde aynı yöntem ve araçlar kullanılmaktadır. Yapılan düzenlemeler, mali disiplin ve kamu kaynaklarının tahsisinde ve kullanılmasında verimliliğin ve etkinliğin öne çıkarılmasına odaklanmaktadır. Bu amaca yönelik olarak ulusal bütçe sistemlerinde yenilikler getirilmekte, uluslararası iyi uygulama örnekleri ortaya çıkmaktadır. Artık hükümetler, ekonomi içinde büyüklük ve nitelik itibariyle önemli bir yere sahip kamu bütçelerinin ekonomik ve mali krizlerin bizzat sebebi olmaması konusunda gerekli adımları, bütçe reformları yoluyla atmaktadırlar.
Ülkemizde bütçe hakkı 1924 Anayasası ile birlikte tanınmış ve kamu mali yönetim sistemine ilişkin Cumhuriyet döneminde ilk düzenleme, 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Kanun ile gerçekleştirilmiştir. Ancak, 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Kanunun esasları, Cumhuriyet öncesi dönemde uygulanmaya başlanmıştır. Yani, esasında modern bir bütçeye sahip olma çabası daha önceden başlamış ve 1910 yılından itibaren 1050 sayılı Kanunun temel ilkelerinin uygulanmasına başlanmıştır. Kamu mali yönetim sisteminin anayasası olan 1050 sayılı Kanun, 1927 yılından itibaren çok küçük değişikliklerle ülkemizde yaklaşık seksen yıl süre ile uygulanmıştır. Bu süre içinde, dünyadaki kamu mali yönetimi ve denetimi sistemlerinde önemli değişimler yaşanmış ve uluslararası iyi uygulama örnekleri ortaya çıkmıştır. Ülkemizde de aynı zaman diliminde, kamu idarelerinin sayıları giderek artmış, nitelik ve teşkilatlanma şekilleri ile kamusal mal üretiminde nitelik ve nicelik yönünden önemli değişiklikler olmuştur. Bunların yanında dünyadaki değişiklikler, Türkiye’deki kamu mali yönetim sistemi alanında büyük anlayış değişikliklerinin ortaya çıkmasını beraberinde getirmiştir.
1050 sayılı Kanunun uygulandığı dönem ile ilgili getirilen eleştirileri; tek bir bütçe yerine daire ve idarelere bağlı olarak değişik bütçelerin ortaya çıkması (fonlar, döner sermeyeler vs.), bütçe sisteminin plan-program, program-bütçe ve plan-bütçe ilişkisini kuramaması, kamu kurum ve kuruluşlarının önlerini görebilecekleri stratejik planların yapılamaması, devletin fonksiyonel analizi ve dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşlarının görev tanımlarının çok açık bir şekilde yapılmaması, Türk bütçe sisteminde denetimin, esas itibarıyla mevzuata uygunluğun denetimi şeklinde yapılması, kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımının ihmal edilmesi, ödeneklerin tahsisinde sadece bir önceki yılda yapılan harcamaların dikkate alınması, yönetsel sorumlulukların açık bir şekilde tanımlanmaması, bütçelenen ödenekler arasında yer almadığı halde, 1050 sayılı Kanun başta olmak üzere bazı yasaların verdiği yetkiye dayanılarak parlamentonun izni olmadan yıl içinde kaydedilen ödeneklerin büyüklüğü, devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve kontrol sisteminin, yeterli etkinlik düzeyine ulaşamaması ve devletin, taahhütleri konusunda tam bir bilgi setine sahip olamaması, devletin teşvik politikalarıyla yarattığı vergi istisnaları, indirimleri ve muafiyetlerinin tutarının bütçeleştirilmemesi, şeklinde özetlemek mümkündür (DPT, 2000: 28-82; Arcagök vd., 2004: 3-4; Örenay, 2005: 23-26).
Belirtilmiş olan bu sakıncalar, özellikle son yıllarda kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılmasına hız kazandırmıştır. Bu çalışmalar sonucunda, 1050 sayılı Kanunun yerine geçmek üzere, 5018 sayılı Kanun çıkarılmış ve 2006 yılı bütçesinin bu yeni anlayışa uygun olarak hazırlanması öngörülmüştür.
Kamu yönetimi reformunun mali ayağını oluşturan 5018 sayılı Kanun 10 Aralık 2003 tarihinde TBMM’nce kabul edilmiştir. Yeni çıkarılan Kanun, kamu mali yönetimini, “Kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri” dir, şeklinde tanımlamıştır. Yeni bir kamu mali yönetim sisteminin oluşturulmasını hedef alan bu Kanunla amaçlanan hususları ve getirilen yenilikleri şu şekilde belirtmek mümkündür:
Mali politikanın temel hedefi ekonomik refahın artırılmasıdır. Bunu gerçekleştirmek için mali politika üç unsuru kullanır. Bunlar; kamu kaynaklarının tahsisi, refah ve gelirin yeniden dağılımı ve ekonomik faaliyetlerin düzenlenmesidir. Mali politikanın uygulamasının önemli aracı olan bütçe, başta kamu kaynaklarının tahsisi olmak üzere diğer unsurları da doğrudan ve/veya dolaylı olarak etkiler. Bütçeleme sürecinin, yukarıda sözü edilen unsurları nasıl etkilediğini görmek mümkündür. Bu sürecin ilki, politikanın formüle edilmesidir (yapılmasıdır). Daha sonra yapılan politikaya uygun bir bütçe hazırlanır, uygulanır ve uygulamanın değerlendirilmesi ve denetimi ile süreç sona erer. Bütçeleme sürecinin mantığı da, vatandaşın devlete vermiş olduğu yetkinin kullanılması olup, devlet bu yetkiyi kullanırken neler yaptığını ve neler ürettiğini açıklayarak hesap verebilmelidir.
Tarihsel gelişim sürecine baktığımızda bütçeler para, insan ve muhasebe gibi girdi kaynaklı hazırlanırken, özellikle son yirmi yılda OECD ülkelerinde bütçelemede yeni anlayış hakim olmuş, kamu bütçelemesi ve yönetimi, girdi odaklı olmaktan ziyade çıktı-sonuç odaklı olarak gelişmeye başlamıştır.
Geleneksel kamu yönetimi anlayışında, hesap vermek mevzuata uyum şeklinde cereyan eder, dolayısıyla yöneticiler kurallara uydukları sürece hiçbir sorun ile karşılaşmazlar. Yeni kamu yönetimi anlayışında yöneticilerin nasıl yaptıklarından ziyade ne yaptıkları daha önemli hale gelmiştir (Blöndal, 2003: 18). Böylece, günümüzde kamu hizmetlerinin sunulmasında sonuç odaklı olmak, kamu yöneticilerinin başarılarını, kamu faaliyeti sonucu ortaya çıkan çıktı ve sonuca göre değerlendirmek yaygın bir uygulama alanı bulmaktadır.
Öte yandan, bir çok ülkede bütçeleme sürecinde yaşanan temel sorun, stratejik kararların çok önemsenmemesi, diğer bir deyişle belirli stratejik kuralların olmaması, ancak bütçe uygulamasının katı ve merkeziyetçi olmasıdır. Bir diğer deyişle, politika yapma sürecinin gevşek olması durumu, aşırı katı bütçe uygulama kuralları ile dengelenmeye çalışılmaktadır. Stratejik karar alma sürecinin zayıf olmasının nedeni, politika yapma sürecinin değişik kamu idareleri arasında dağılmasıdır. Bu nedenle, etkin bir stratejik yönetim için hükümet içinde etkin bir koordinasyon mekanizmasına ihtiyaç vardır. Esasında, politika yapma sürecinin merkeziyetçi ve katı, uygulamaya yönelik süreçlerin ise adem-i merkeziyetçi ve esnek bir yapıda olması, etkin bir çok yıllı bütçeleme süreci bakımından istenen bir durumdur (The World Bank, 1999: 24). Bu nedenle çok yıllı bütçeleme, bütçe sistemlerinde yaşanan sorunların üstesinden gelebilmek için son yıllarda dünyada yaygın uygulama alanı bulmaktadır.
2.2.2.2.1. Çok Yıllı Bütçelemenin Tanımı
Dünya Bankası kaynaklarında “orta vadeli harcama sistemi ( Medium Term Expenditure Framework-MTEF )[2]” olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme; dar anlamda, çok yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanlarını belirleyen bütçe olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım, çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok yıllı bütçeleme, sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması değildir. Çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği, politika-plan-bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır (Kızıltaş, 2003: 13; Arslan, 2004: 11). Politika-plan-bütçe arasındaki bağlantının kopukluğu, özellikle gelişmekte olan ülkelerde bütçelerin ekonomik bakımdan olumsuz sonuçlar vermesine neden olmaktadır. Bir çok ülkede, bu üç unsur birbirinden bağımsız olarak yürümektedir. Bu nedenle bütçeleme, ilgili yılda idarelerin ödenek taleplerinin merkezi kuruluşlar tarafından karşılanmasında bir araç olarak görülmektedir. Halbuki bütçeleme, politikaya dayanan bir faaliyet olarak görülmelidir. Etkin bir karar verme süreci, politika yapma ve planlama ile bütçeleme bağının kurulmasını sağlamalı ve bunların kullanılabilir kaynak seviyesi ve öncelikler tarafından sınırlanmasını beraberinde getirmelidir. Aksi halde, bütçeleme süreci günü kurtarmak çabasından öteye gitmeyen bir faaliyet haline dönüşür. Dolayısıyla bütçeleme sürecinde öngörülebilirlik kamu idarelerine orta vadede kaynakları planlamak ve yönetmek imkanı verecektir. Sonuçta çok yıllı bütçeleme, kamu harcamalarının kontrolü ve kaynakların etkin kullanımını beraberinde getirecek ve böylece kaynak tahsis süreci belirsizlikten kurtulmuş olacaktır.
Çok yıllı bütçeleme, süreci, genelde gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile takip eden iki yılı kapsamaktadır. Süre bakımından aynı yaklaşım, 5018 sayılı Kanunda da takip edilmiştir. Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Birincisi, makroekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top-down) doğru tahmin edilmesi; ikincisi, hem devam etmekte olan ve hem yeni uygulanacak olan faaliyet ve projelerin maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi; üçüncüsü ise, toplam kaynaklarla bu maliyetleri karşılaştıran bir süreçtir (Yılmaz, 1999: 16). Böyle bir uygulamanın getirdiği en önemli yenilik, sunulacak kamu hizmetlerinin büyüklüğünün, eldeki mevcut kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, bir diğer deyişle karar alma mekanizması ile eldeki kaynak paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların belirlenen stratejik önceliklere göre dağıtımının yapılmasıdır.
Çok yıllı bütçeler ile; bir yıldan fazla süreyi kapsayan, politikacılar tarafından belirlenen ve bir anlamda seçmenin tercihini yansıtan stratejik önceliklerin hayata geçirilmesi için bütçe kaynakları bir yıldan fazla süreyi kapsayacak şekilde harekete geçirilmekte, dolayısıyla orta vadeli politikalar oluşturulmakta ve bu politikalar bütçe süreci içine monte edilmektedir. Böylece, geleneksel nakit yönetimine dayanan bütçeleme sisteminden harcama yönetimine (tahakkuk bazlı muhasebeye geçişi de öngören) dayanan bir bütçeleme sistemine geçiş öngörülmüş bulunmaktadır (Yılmaz, 1999: 19). Bu anlatılanların doğal bir sonucu olarak, bütçe içinde yer alan harcama alanlarını orta vadeli bir anlayışla planlamak ve ele almak gerekmektedir. Örneğin, çiftçilere ödenen doğrudan gelir desteği uygulaması bir yıldan ötekine değişen bir politika değildir. Yakın zaman önce, önümüzdeki beş yılda uygulanacak olan tarım stratejisi Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca ilan edilmiştir. Dolayısıyla bu açıklanan tarım stratejisini bütçe içinde formüle edebilmenin en iyi yolu, konuyu orta vadeli bir yaklaşım içinde ele almaktır.
2.2.2.2.2. Çok Yıllı Bütçelemenin Amaçları
Çok yıllı bütçelemeye son yıllarda bütçeleme sürecinde yer verilmesinin bir çok gerekçesi bulunmaktadır. Bunları aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür:
2.2.2.2.3. Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçe İlişkisi
Orta vadeli yaklaşım, kaynak harcama dengesine uygun olarak ve belirlenen öncelikleri dikkate alarak kamu kaynaklarının belirli kamu hizmetleri için tahsis edilmesine ve gerçekleştirilmesine yardımcı olur. Dolayısıyla orta vadeli yaklaşımın iki önemli hedefinden ilkinin mali hedeflerin konması ve ikincisinin ise söz konusu hedefler dahilinde kaynakların stratejik önceliklere ayrılması olduğunu söyleyebiliriz.
Şekil 1’de, etkin bir politika oluşturma, planlama ve bütçeleme ilişkisinin kurulabilmesi için gerekli süreç gösterilmektedir. Öncelikle süreç, hükümetin belirli sektörler itibariyle politikalarının ve önceliklerinin belirlenmesi ile başlamaktadır. Sonraki aşamada, bu politikaların ve önceliklerin gerçekleştirilmesine yönelik olarak amaçlar ve stratejiler ile kullanılabilir kaynaklar ortaya konacaktır. Üçüncü aşamada, belirlenen politikalara, amaçlara ve kullanılabilir kaynaklarla uyumlu olarak belirli sektörlere yönelik olarak bir bütçenin hazırlanması gerekmektedir. Bu aşamada, kaynakların hangi harcama alanlarına ne büyüklükte dağıtılacağı da belirlenmiş olur. Sonraki aşamada, belirlenmiş kamusal faaliyetlerin gerçekleştirilmesi için gelirlerin toplanması, gerekli personel ve kaynağın harekete geçirilmesini de içeren bütçe uygulaması gelmektedir. Beşinci aşamada, faaliyetlerin izlenmesi ve gerekli muhasebe kayıtlarının tutulması gerekmektedir. Süreç, faaliyetlerin etkinliğinin değerlendirilmesi ve uygulamanın denetlenmesi yanında gelecekte uygulanacak politikalar için gerekli tecrübenin edinilmesi ile tamamlanmış olmaktadır.
Gelişmekte olan ülkelerde kaynak tahsis süreci, yaşanan belirsizlikler nedeniyle önemli sorunlar yaşamakta ve geleceğe yönelik sağlıklı bir planlama yapılmasını engellemektedir. Örneğin, bütçe gelirlerinin aşırı iyimser bir yöntemle tahmin edilmesi, kamu kaynak seviyesi konusunda belirsizlik yaratabilmekte ve geleceğe yönelik etkin bir planlama yapılmasına engel olabilmektedir.
Bütçeleme sürecinin gelecek yıllarda karşılaşılması muhtemel sorunları dikkate almayışı yanında çok yıllı bütçelerin bağlayıcı olmaması ya da konulan hedeflerin siyasi ve bürokratik süreçler tarafından ciddiye alınmaması, kamusal kaynakların belirli amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik olarak kullanılmasından çok, klasik bütçe anlayışında olduğu gibi, devletin sadece verilmiş görevleri yerine getirecek şekilde faaliyette bulunması ile sonuçlanmaktadır. Bunun için, özellikle gelişmekte olan ülkelerde politika-planlama-bütçe ilişkisini güçlendirmek gerekmektedir (Işık, 2003: 73-74).
2.2.2.4. Türkiye’de Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği
Çok yıllı bütçeleme bir süreç şeklinde ele alınmalı ve merkezi kuruluşlar (Maliye Bakanlığı ve DPT Müsteşarlığı) ile harcamacı kamu idarelerinin rolleri ve sorumlulukları bu süreç içinde tanımlanmalıdır. 5018 sayılı Kanuna baktığımızda, çok yıllı bütçelemeye ilişkin bir sürecin açık ve net bir şekilde ortaya konmadığını görüyoruz. Çok yıllı bütçeleme ile ilgili olarak dünya uygulamasına baktığımızda, çok yıllı bütçelemenin en önemli unsuru, hükümetin önceliklerinin Bakanlar Kurulu tarafından kararlaştırılması ve idareler düzeyindeki önceliklerin ise idare stratejik planları ile bakanlıklar tarafından kararlaştırılmasıdır. Çok yıllı bütçelemede ilk aşama, makroekonomik çerçevenin kararlaştırılmasıdır. Makroekonomik çerçeve aynı zamanda gelecek üç yıla ilişkin gelir ve harcama tahminlerinin yapılmasına yardımcı olacaktır. Dolayısıyla ekonomik tahminlerle mali hedeflerin birleştirilmesi suretiyle karşılıklı uyumun sağlanması ve dolayısıyla makroekonomik çerçevenin gelecek üç yıl için çeşitli analiz yöntemleri kullanılarak tahmin edilmesi gerekmektedir. Ayrıca, mevcut ve yeni mali politikaların maliyetlerinin belirlenmesi ve bunların ekonomik dengeler üzerindeki etkilerinin tahmin edilmesi gerekmektedir. Örneğin, Hollanda’da bağımsız olarak faaliyet gösteren ekonomik tahmin dairesi, özellikle yeni politikaların maliyetlerinin hesaplanması ve bu politikaların ekonomik dengeler üzerindeki etkilerinin tahmin edilmesi konusunda iktidar ve muhalefete yardımcı olmakla yükümlüdür.
5018 sayılı Kanunun 16’ncı maddesine göre hazırlanacak orta vadeli program, bu anlamda işlevsel olabilecektir. Bu nedenle bu program, çok yıllı bütçelemenin başlangıç noktası olarak ele alınabilir. Mayıs ayı sonuna kadar toplanacak Bakanlar Kurulu, kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri (sektörel öncelikler, büyüme, enflasyon, kur, ödemeler dengesi, faiz vs.) de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul edecek ve Program aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanacaktır.
Çok yıllı bütçelemede ikinci aşama, sektörlerin gözden geçirilmesidir. Bu aşamada, sektörün/bakanlığın amaçları ve faaliyetleri gözden geçirilerek bu amaç ve faaliyetlerin maliyetleri hesaplanmalı, çıktıları ve sonuçları hakkında bilgi temin edilmelidir. Bunun sonucunda, kullanılabilir kaynaklar dikkate alınarak bu amaç ve faaliyetlerin gerçekleştirilmesini sağlayacak olan programlar ve altprogramlar bir öncelik sırasına konmalıdır. 5018 sayılı Kanunun 16’ncı maddesine baktığımızda, bu aşamaya yer verilmemiştir. Ancak Kanunun 9’uncu maddesinde idare stratejik planlarından bahsedilmektedir ve bu aşama idare stratejik planları ile gerçekleştirilecektir. Ancak, az önce de belirtildiği gibi, çok yıllı bütçeleme sürecinin Kanunda belirli bir sıra dahilinde yer almaması, uygulamada karışıklıklara neden olabilecek niteliktedir. Ayrıca, 2006 yılı bütçesiyle birlikte çok yıllı bütçelemeye geçilmesi, ancak stratejik planlama bakımından belirli idarelerde pilot uygulama yapılması, bu aşamanın en azından belirli bir süre çok yıllı bütçeleme sürecinde yer almayacağını göstermektedir.
Üçüncü aşama, Maliye Bakanlığı ve DPT Müsteşarlığınca sektör bakanlıkları arasında yürütülecek müzakerelerdir. Bu aşamada, bir önceki aşamada yapılan sektör incelemesinin çıktıları üzerinde müzakere edilmektedir. Yine 5018 sayılı Kanunda bu müzakereler için belirli bir takvim verilmemiştir.
Dördüncü aşama, gelecek üç yıl için sektör/bakanlık harcama tavanlarının belirlenmesidir. Daha önceki aşamalarda belirlenen öncelikler ve makroekonomik yapı dikkate alınmak suretiyle harcama tavanları belirlenir. Diğer bir deyişle, harcamaların sektörel ve kurumsal dağılımı konusunda detaylı bir çerçeve oluşturulur. Ayrıca gelecek üç yıla ilişkin toplam gelirler için hedef belirlenir. Ancak, sektör/bakanlık harcama tavanları ve toplam gelirler konusunda nihai kararı Bakanlar Kurulu verecektir.
Beşinci aşamada, sektör/bakanlık harcama tavanları Bakanlar Kurulunca onaylanacaktır. Çok yıllı bütçeleme sürecinde en önemli aşama, Bakanlar Kurulunca kullanılabilir kaynaklar içinde kalmak suretiyle kamu kaynaklarının orta vadede tahsis edileceği harcama alanlarının bir hükümet beyanı haline geldiği bu aşamadır. Bu aşama, sadece bütçe tavanlarının belirlendiği basit bir aşama değildir. Hükümetin orta vadedeki öncelikleri ve dolayısıyla politikaları yanında devletin ekonomideki rolünün bütçeleme sürecine yansıdığı bir aşamadır.
5018 sayılı Kanuna göre, orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef denge ve varsa borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren orta vadeli mali plan Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanıp, Yüksek Planlama Kurulu tarafından Haziran ayının ilk yarısında kabul edilecektir. Ancak, 5018 sayılı Kanun yukarıdaki genel kurala uymayan bir sistem getirmiştir. Çünkü, orta vadeli plan, Bakanlar Kurulu yerine Yüksek Planlama Kurulu tarafından kabul edilecektir. Dolayısıyla bir çok bakanın katılmadığı bir politika beyanı, diğer bir deyişle tüm kabine üyeleri tarafından paylaşılmayabilecek bir orta vadeli bir kaynak tahsis süreci getirilmiş olacaktır.
Son aşamada, kamu idarelerinin belirlenmiş olan sektörel/kurumsal öncelikler ve tavanları dikkate alarak gelecek üç yıla ilişkin bütçelerini hazırlamaları gerekmektedir. Ancak, bütçe hazırlığı aşamasında Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, kurumlardan gelen bütçe tekliflerinde, orta vadeli program ve mali plan ile belirlenen sektörel/kurumsal tavanlar ve önceliklere ne ölçüde uyduklarına bakmaları gerekmektedir. Varsa, tutarsızlıkların düzeltilmesi konusunda ilgili sektör/kurum temsileri ile görüşerek tutarlılığı sağlamaları, politika, plan ve bütçe bağlantısının gerçekleştirilmesi yönünde önemli bir katkı sağlayacaktır.
Çok yıllı bütçeler, hükümetlerin gelecek üç yıla ilişkin kaynak kullanımı ve kaynak toplama konusunda kamuoyuna bir taahhüdüdür. Bu nedenle, çok yıllı bütçeleme vergi ve diğer gelir tahminlerini de içerecektir. Bu nedenle Maliye Bakanlığı, gelecek üç yıla ilişkin vergi ve gelir politikalarının, bütçe gelirlerine olan yansımalarını dikkate alarak çok yıllı tahmin yapacaktır. TBMM tarafından onaylanacak olan bütçe ise, sadece gelecek yıl bütçesi olacaktır.
Kuşkusuz başarılı ve sürdürülebilir bir kamu mali yönetim reformu, bütçe sürecinde yer alan kurumların güçlendirilmesi ve bütçe dışındaki diğer kurumsal düzenlemelerin gerçekleştirilmesi gereğini ortaya çıkarmaktadır. Çünkü değişimin uygulanabilmesi, sadece gerekli kuralların konmasına bağlı değildir. Aynı zamanda görev, yetki ve sorumlulukları iyi tarif edilmiş kamu mali yönetim sistemi, etkin işleyen bir iç kontrol mekanizması ile kamu kurumlarında gerekli anlayış değişikliğine ve yeterli kapasiteye sahip kamu personeline bağlıdır. Öte yandan, bütçe sürecinde bilginin zamanında ve güvenilir bir şekilde sunulması ve idarelerin bunu izleme ve değerlendirme kapasitesi önemli rol oynayacaktır. Ayrıca, dış denetim önemli bir unsudur. Bu nedenle, kamu idarelerinde idari kapasitenin geliştirilmesi ve bu yönde gerekli altyapının oluşturulması elzemdir. Ülkemizde uzun yıllardan beri Maliye Bakanlığına ihale edilmiş bir kamu mali yönetim sisteminin, artık yeni kamu yönetimi anlayışının da bir gereği olarak 5018 sayılı Kanun ile kamu idarelerine devredilmesi, çok önemli ve köklü bir anlayış değişikliği olarak görülmelidir.
Değişimin hızlandığı, küreselleşme ve bilgi toplumunun gerektirdiği yönetim anlayışına dayalı olarak, dünyada kamu mali yönetim sistemlerinde değişim ihtiyacı öne çıkmış bulunmaktadır. Sadece kamu mali yönetim sistemlerinde değil kamu yönetim anlayışında da yeniden yapılanma ihtiyacı ortaya çıkmış, sanayi toplumundan bilgi toplumuna doğru geçiş, mevcut kalıplar içinde kamu yönetimlerinin değişen şartlara uyum sağlamasının güçlüğünü ortaya çıkarmıştır. Bunun sonucunda, yeni kamu yönetimi anlayışı ortaya çıkmış, bir çok ülke kamu yönetimleri, anlayış ve uygulama değişikliğine gitmişlerdir.
Kamu mali yönetim sistemleri de yeni kamu yönetimi anlayışına paralel olarak değişime uğramış ve yeniden yapılanma yönünde yürütülen çalışmalar, son yıllarda hızlanmıştır. Gelişmiş ülkelere göre özellikle gelişmekte olan ülkelerde değişim ihtiyacı kendini göstermiş, ancak kamu mali yönetim sistemlerinde yürütülen değişim çabaları, daha çok gelişmiş ülkelerde öne çıkmıştır. Bunun sonucunda, uluslararası kuruluşların da çabaları ile uluslararası iyi uygulama örnekleri ortaya çıkmış ve gelişmekte olan ülkeler de bu değişim rüzgarından etkilenmişlerdir.
Ülkemizde de değişim ihtiyacı özellikle ekonomik krizler sonrasında kendini göstermiş ve kamu mali yönetim sisteminde yaşanan sorunlar, son yıllarda hep tartışılan konular arasında yer almıştır. Parçalı, katı esas ve usullerle çalışan, yoğun ve etkin olmayan bir denetim sistemi üzerine oturmuş, mali saydamlık ve hesap verebilirliği içinde barındırmayan, idarelere inisiyatif tanımayan girdi odaklı bir bütçeleme anlayışını benimseyen bir bütçe sisteminin sürdürülemeyeceği anlayışı hakim olmuştur (Başbakanlık, 2003: 131).
Yeni kamu mali yönetim anlayışının getirmiş olduğu önemli yeniliklerden birisi, çok yıllı bütçeleme olmuştur. Hükümetlerce politikaların plan ve bütçe süreçlerine yansıtılması kamuda kaynak-harcama dengesinin sağlanmasının en önemli aracıdır. Mevcut kaynakları dikkate almadan hazırlanmış bir karar verme süreci, mali disiplinden uzaklaşılmasına ve ekonomik sorunların artmasına neden olabilecektir. Bu nedenle çok yıllı bütçeleme, kaynak kullanımında disiplinin sağlanması konusunda önemli bir unsur olarak görülmektedir. Bu nedenle 5018 sayılı Kanun ile kamu kaynaklarının tahsisinde ve kullanılmasında etkinlik ve verimlilik öne çıkarılmış, politika, planlama ve bütçeleme ilişkisi güçlendirilmeye çalışılmış ve bu bağlamda performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçeleme için gerekli hukuki altyapı oluşturulmuştur.
[1] 23 – 27 Mayıs 2005 tarihinde Pamukkale Üniversitesinde düzenlenen XX. Maliye Sempozyumunda yapmış olduğu aynı isimli sunuştur.
[2] Orta vadeli harcama sistemi (MTEF), karar alıcıların orta vadedeki harcama tavanlarını öngörmelerine yardımcı olan ve bu tavanların orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirilmesine imkan veren kamu harcama programlarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir (Dean, 1997: 1).
adminForward işlemler, daha çok ihracatçı firmalar tarafından kullanılır. Esas olarak mantığı, bugün yapılan bir anlaşmada belirtilen fiyat ve miktardaki dövizin alım satımının daha ileriki bir tarihte gerçekleşmesidir. Forward işlemler, döviz…
adminMacaristan Ekonomisi Detaylı Analizi Macaristan ihracat odaklı bir ekonomiye sahip olup, uluslararası ekonomik konjonktürün yarattığı risklere açıktır. Dış ticaretinin büyük bir bölümünü AB ülkeleriyle yapan ülke, küresel krizin etkisi altına…
